论对农村宅基地的管理与土地管理法的修改

论对农村宅基地的管理与《土地管理法》的修改2011-10-0709:16:04韩松【作者简介】韩松(1962-)，西北政法大学《法律科学》主编，中南财经政法大学博士研究生。【内容提要】《土地管理法》修改中应当规定农村村民申请宅基地的条件：农村村民居住的宅基地面积上的可建筑容积率、空地面积依照规定标准不能满足其居住需要的，多户共用一处宅基地的，其中的一户可以申请新宅基地；一户独有一处宅基地的，具备分户条件的可以由分立后的其中一户申请新宅基地。宅基地应当经国家批准在本集体内部无偿分配。集体成员购买或者继承本集体成员的房屋，取得宅基地使用权应有严格限制。对于农民宅基地的流转仍然应当坚持从严限制的政策，禁止城镇居民在农村购置宅基地。应当建立宅基地收回制度，明确规定非法占用土地建住宅等违法行为的法律责任。【关键词】集体土地所有权/宅基地/土地管理法/宅基地使用权转让/宅基地收回2008年10月召开的十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对于宅基地的管理提出：“要完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农村宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”本文以此为指导，就土地管理法修改中的有关问题提出自己的意见。一、关于宅基地使用权的取得关于宅基地使用权的取得主要涉及如下问题：（一）申请宅基地的条件对于申请宅基地使用权的条件，《土地管理法》第62条仅仅规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”可见，只要申请人不拥有两处宅基地、面积符合省市自治区政府的规定标准，没有出售、出租住房，就可以申请宅基地并获批准。依照这样的条件，农民只要分户就可以申请取得宅基地使用权。这一规定在实际执行中又被概括为“一户一宅原则”。例如，2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》强调“严格宅基地申请条件，”“坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定”。似乎“一户一宅”是严格的条件，但实际上是放宽了宅基地取得的条件。本来《土地管理法》规定的一户只能有一处宅基地，是限制一户有两处以上的宅基地，并不是说一户就要有一处宅基地，但抽象的一户一宅容易被理解为一户就可以申请取得一处宅基地，在实际执行中就是按照一户就给一处宅基地执行的，由于对分户的条件没有法律规定，在许多地方只要男性村民成年结婚就可以分户申请宅基地。我所在的村庄在改革开放以前多户一院的情况很普遍，有的是兄弟多户与父母在一院，与伯父、叔父以及堂兄弟多户一院的情况也很多。当时申请宅基地十分严格，申请要经生产队社员会讨论，大队签署同意意见，报人民公社批准后再报县民政局批准。公社和县民政局在批准前都要派员实际查看申请户的居住情况，听取社员意见。改革开放以后，宅基地的申请和批准越来越容易，往往兄弟几人每人一户一院，有的父母也单独一院。村庄面积比原来成倍扩大。因此，我们不要以为十年动乱在宅基地的管理上就是乱的，也不要以为现时高喊严格的宅基地管理就管理的严格。因此，笔者认为在宅基地的申请取得上，不要再抽象的提“一户一宅的原则”。宅基地的申请条件应当包括两个条件，一是分户条件，一是宅基地面积及其可建筑容积率与人口住房满足的标准。对于分户条件应当规定多子女户的成年子女可以依据当地习惯与父母和兄弟姐妹分户，但只有一个子女与父母共同生活的不得再分户；独子女不得与父母分户。对于面积标准应当以现有宅基地上房屋的建筑容积率和人口的住房面积计算，规定一定的标准，超过规定标准不能容纳居住人口的，可以以户为单位申请新宅基地。现有《土地管理法》规定宅基地的面积符合省市自治区规定的标准，从原来农村村民的基本住房结构看是可行的，因为原来农民的基本住房结构多数是以土木结构的单体结构为主的，其对宅基地的使用主要是平面的占用；但是现代农民随着建筑科学的发展和材料的改进，其居住文化日益先进，其住房建筑大多以钢筋水泥结构的复式楼房为主，空间占用率提高，因此，对于宅基地所能承载的建筑及其对人口居住的满足程度应当以其容积率计算，当然也要包括为居住人口所必须使用的空白宅基地。（二）宅基地能否有偿取得宅基地的取得应当是无偿取得，因为宅基地是农民集体所有的土地，是经国家批准后由集体分配给农民的，是由集体提供给农民的社会保障，是保障居者有其屋的集体福利。集体成员作为集体土地的所有者成员，从集体分配取得宅基地的使用权是集体土地所有权目的的实现。集体没有理由在集体所有权的目的利益以外向自己的成员收取使用费或者使用权的对价。集体成员经过依法批准享有对集体土地的宅基地使用权是集体成员平等地享有的普遍权利，不是个别成员对集体土地的权利。因而，宅基地无偿使用是公平的。这是集体土地的集体公有制性质的体现。但是近年来关于宅基地有偿取得的问题，有两种意见：“一种意见认为，现在农村已经存在宅基地分配不均、批少多占等问题，无偿取得宅基地，既无法满足农民群众改善居住条件的需要，也影响了集体组织的收益。宅基地应当有偿使用。还有一种意见认为，完全实施有偿使用制度，多数农民难以承受，建议对保障基本居住的宅基地部分，继续采用无偿取得制度，而对超标多占的宅基地，可以采取累进制计算使用费。”[1]这两种意见虽然都有一定的道理，但从根本上讲，是与集体土地所有权的性质相违背的。如果集体成员必须从集体购买宅基地或者租赁宅基地，那么他们作为集体土地的所有者就失去了意义。集体土地所有权就异化为脱离集体成员的私有权。坚持宅基地的福利分配的无偿性与宅基地的公平分配是一致的。宅基地的分配标准是应当由省市自治区人民政府统一规定的，对同一时期申请取得宅基地的集体成员是一样的，不允许以支付对价多占宅基地。严格的标准化分配宅基地就可以避免少批多占。少批多占本身就是违法的，是与保护耕地和节约土地的基本国策相违背的。对于少批多占应当通过行政手段予以纠正，不得通过收取对价让其合法化，更不得以此为由实行宅基地的有偿取得，因为无论是全部实行有偿取得或者对超标部分实行有偿取得，都可能形成一种交易，多交钱多占地。这样不仅不可以解决少批多占的问题，而且还会助长少批多占，甚至多批多占。因此，应当坚持宅基地经国家批准在本集体内部无偿分配。（三）宅基地使用权能否通过房屋继承或者买受取得农民的房屋是农民合法所有的私人财产，应当允许所有人转让房屋所有权；在所有人死亡后应当由其继承人继承房屋所有权。但农民的房屋所有权是建立在集体所有的宅基地上的。集体在其所有的土地上为本集体成员经国家批准设定宅基地使用权的目的就是为了满足其基本的居住需要。因此，集体成员为了满足其居住需要购买本集体成员的房屋或者继承本集体成员的房屋，从而取得宅基地使用权的就符合宅基地使用权的设定目的，就应当允许其取得宅基地使用权。但非集体成员因买受或者继承房屋取得集体土地的宅基地使用权就不符合宅基地使用权的设定目的，因此，就不应当允许其通过转让或者继承房屋的方式取得宅基地使用权。集体成员非出于满足基本居住目的买受或者继承本集体成员的房屋，取得宅基地使用权的，也不符合宅基地使用权的设定目的，因此，也不应当允许其以买受或者继承房屋的方式取得宅基地使用权。集体成员出于满足基本居住需要的判定就是符合省市自治区人民政府规定的宅基地申请条件，集体成员非出于基本居住需要的明显标志就是在两处以上占有宅基地。因此，土地管理法应当规定：多户共用一处宅基地的农村村民户或者符合分户条件的农村村民户，因继承取得本集体范围内的房屋所有权的，经乡镇人民政府审核，县级人民政府批准，可以同时取得宅基地使用权。符合宅基地申请条件的农村村民户购买本集体成员房屋，经乡镇人民政府审核，县级人民政府批准可以取得宅基地使用权。在这里对因继承房屋取得宅基地的条件要比因买受房屋取得宅基地的条件宽松，只要多户一处宅基地或者只要具备分户条件就可以继承房屋取得宅基地，而对买受房屋取得宅基地使用权则要求符合宅基地的申请条件（包括分户和面积、可建筑容积率、人口等）。不符合宅基地申请条件的农户就不得买受房屋并取得宅基地使用权。如果做出这样的规定，一户就不得因继承、买受房屋取得宅基地从而占有两处以上的宅基地。不具有分户条件的农户继承农村房屋占有两处宅基地的，所在集体组织有权收回其宅基地，但应当对其地上建筑物给予适当补偿。集体不行使其收回权的，房屋所有人对宅基地享有临时宅基地使用权。在继承房屋时不具有分户条件，但后来已经具备分户条件的，集体不得再行使收回权，申请户应当提出申请经乡镇人民政府批准获得宅基地使用权。二、宅基地使用权的转让有关宅基地使用权的转让在全国人大常委会公布的《物权法》草案六次审议稿中还曾规定：宅基地使用权人经本集体同意，可以将合法建造的住宅转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住宅转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。但争论的结果是最终删除了这一规定，其原因并不是主张农民宅基地的自由转让，而是认为对此问题应当由土地管理法规定。现行《土地管理法》对此并没有明确的规定，只是在第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。但国务院的行政法规有明确禁止性规定。那么，在土地管理法的修改中到底应否允许农民宅基地使用权的转让，特别是向城镇居民的转让呢？这仍是最具争议的问题。主张转让的理由认为：由于民工潮的兴起，农村存在大量的宅基地和房屋闲置的情况，宅基地的有偿转让有利于物尽其用，提高宅基地的利用效率；有利于城乡交流，越来越多的农村人将通过继承、商品房买卖等方式拥有两处以上的宅基地或城镇住房，使得其转让宅基地使用权获得资金；城镇居民则可以在农村购置宅基地，以满足其到农村工作或休闲的需要；非集体成员受让取得宅基地使用权后有利于其受让当地的农村承包经营权并方便其经营；有利于提高宅基地的交换价值，为其创业发展有效筹集资金，加快城市化进程。[2]反对农民宅基地使用权流转开禁的学者认为：住房和宅基地是农民安身立命的基本场所，承担了社会保障的功能。如果允许宅基地使用权自由流转，虽然可以使农民达到融通资金的目的，解决了农民的燃眉之急，可一旦农民无法在城市立足，就会造成农民流离失所，不利于农村社会秩序的稳定。如果宅基地自由流转导致流民群体的出现，重新安置流民必然导致耕地减少。开禁或者变相开禁农村宅基地交易的主张不过是强势群体的利益诉求，不具有正当性和公平性，只会导致农村的不安和社会动荡。[3]对于是否开禁农民宅基地的流转是对土地管理法修改的考验。笔者认为对于农民宅基地使用权流转的是否开禁必须从国家基本土地政策和土地制度的维护考虑，而不能民粹主义地高喊增加农民收入、维护农民权益、推进城乡一体化等口号。我国是世界上人口最多的国家，土地资源极为短缺，耕地资源极其珍贵，为了维护国家的粮食安全和生态环境，为了发展国民经济和维护社会的稳定，我们必须奉行“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策。从这一基本国策出发，我国的土地制度实行社会主义的公有制，城市的土地实行国家所有制，由国家享有城市土地的所有权。农村和城市郊区的土地则实行集体土地所有制，由各个集体范围的成员集体享有本集体土地的所有权，排除了土地的私人所有。在集体土地所有的基础上，实现集体成员个人对土地的平等、公平、普遍的享用，实现集体成员的耕者有其田，居者有其屋。从而保障每个集体成员的生存和发展，也保障了农村对城市发展的支持。集体成员在集体所有的土地上所享有的宅基地使用权正是为了满足集体成员和农村村民基本的生活居住的需要，经国家批准由集体无偿分配集体成员的土地利用的权利，具有明显的社会保障和福利性质。其分配的前提是集体土地公有制。分配的依据是集体成员的资格或者身份。分配的原则是满足集体成员的基本居住需要，集体成员有公平的、平等的分配权；居住需要的面积标准具有统一性，由省市自治区人民政府统一制定；按户分配，一户只能有一处宅基地，不得有两处宅基地。分配性质具有无偿性、无对价性和福利性。由于农民宅基地