论“互联网+”下的社会治理转型

论“互联网＋”下的社会治理转型2015-06-1511:15来源：人民论坛学术前沿2015年5月下作者：王国华骆毅【摘要】“互联网＋”时代社会治理面临着由“线下”向“线上”扩展，以及由“线上”向“线下”延伸的两种不同趋势；应在开放性和合作创新两个方向实施治理的转型，以促进社会的“善治”。社会治理转型的关键，应从五个方面来具体实施，包括：社会治理理念的变革，政府的职能转变，信息化建设与信息安全防护，利用大数据驱动社会治理创新，着力推进“互联网＋”时代的法治新常态。【关键词】互联网＋社会治理治理转型开放政府大数据【中图分类号】D63【文献标识码】A2014年中央电视台纪录片《互联网时代》的热播，以全面直观的视角展现了当今人类鲜明的时代特征——互联网时代。但目前“互联网时代”的基本内涵尚无明确的界定。本文对“互联网时代”做一个大体上的界定：一个不同于工业时代的，社会化大生产不再以机械化、电气化为驱动要素，而是以信息化，尤其是以互联网的发展应用为创新驱动的时代。“互联网+”是近两年才出现的新概念。今年以来，这一概念开始进入国家和社会的视野，有代表性的标志有两个：一是马化腾以全国人大代表的身份向全国两会提出关于“建议从国家层面以‘互联网+’为驱动，鼓励产业创新、促进跨界融合、惠及社会民生”的大会提案；二是两会政府工作报告中明确提出，要“制定‘互联网+’行动计划”。可见，关于“互联网+”的内涵有了变化，范围也得到拓展，“互联网+”不再是一个商业的概念，而是有了更加广阔、更加深刻的视角——互联网时代的国家发展战略。“互联网+”就是利用互联网对现有行业进行改造，产生新的行业模式。从社会的角度看，这种“改造”体现在：压缩社会的连接层次、建立新的、便利的社会连接关系、加强社会的连接效果，以及对传统模式的革命性创新。应该如何理解“互联网+”时代呢？“互联网+”时代就是在互联网时代发展到特定阶段，随着经济发展方式升级、人们思想观念转变、互联网技术成熟等多重因素的叠加和交互影响，国家利用互联网从战略层面全面深入推进对现有各行各业的升级改造，从而产生新的政务模式、经济模式、社会模式和文化模式。互联网与相关行业的融合与再造，涉及对现有相关体制和机制的改革创新，需要实现社会治理的转型。而治理转型的起点，在相当程度上取决于对现实状态和理想目标的认识和把握。从社会现实角度看，“互联网+”时代，社会治理面临什么样的发展趋势？从“善治”的角度看，“互联网+”时代社会治理的转型方向应是什么？进一步地，社会治理转型的具体路径是什么？本文将围绕这些问题展开讨论。社会治理面临的两个发展趋势“互联网+”对于社会连接关系的建立、加强或连接层次的压缩，客观上造成了虚拟社会的不断扩张，进而导致虚拟社会与现实社会的融合。这种融合趋势，既体现为“线下”向“线上”的融合过程，也体现为“线上”向“线下”融合的过程。由“线下”向“线上”的扩展。可从以下三个层次来分析这个“扩展”的过程：第一，网络空间在“线上”扩展。一是上网人数逐年增长。截至2014年12月，中国网民规模达6.49亿，全年共计新增网民3117万人，互联网普及率达47.9%，较2013年底提升了2.1个百分点①。二是平均上网时长逐年增加。2010年平均每周上网时长是18.3小时，到2014年则达到26.1小时②。平均上网时长的增加，从总体上印证了社会生活虚拟化和网络化的趋势。第二，社会服务向“线上”扩展。除了当前已有的电子政务、电子商务领域外，个人理财、旅游预订、医疗健康、劳动就业、法律服务、日常家居等领域都呈现向“线上”网络化发展的态势。例如：2013年互联网理财的统计数据是0，而到了2014年，用户规模跃至7849万；2013年网上旅游预订是28077万，2014年是22173万③。目前，网上缴纳物业费、网上报修、网上物业投诉、网上房屋出租等业务也渐有超过“线下”业务的态势。“互联网+”模式将传统的社会服务领域不断地推向“线上”，实现了社会服务的便捷化、智能化和个性化，“私人定制”的服务模式正在来临，这也契合了“互联网+”时代“以人为本”的服务理念和社会发展的趋势。第三，多元社会治理主体向“线上”扩展。“互联网经济”时代背景下，传统的由政府包揽公共服务供给的“一元化”模式不得不进行革新，互联网企业在互联网空间服务方面展现出强劲动力和发展态势，政府、市场、社会组织和个人，都能成为公共服务的提供者或中介者。这种变化，有利于降低政府投入和服务成本，提高服务质量，增加公众自主选择公共服务的机会。近两年来，以腾讯等互联网综合服务提供商为代表的互联网企业陆续加入到公共服务的运营或公共服务的流程改造中来，通过移动互联网将“人”与“公共服务”以数字化的方式全面连接，大幅提升了社会公共服务效率和水平，促进“智慧民生”的转型升级。由“线上”向“线下”的延伸。“线上”向“线下”的延伸源于社会主体不同的社会动机，可以从几个角度来分析：第一，“线上”市场主体向“线下”延伸。近年来，“O2O”商业模式（OnlineToOffline的简称，即通过互联网将线上用户连接到线下经济实体，创造新的商务机会）在社会领域迅速扩张。第二，“线上”社会组织向“线下”延伸。“线上”社会组织和社会团体是互联网时代虚拟空间发展的一个特定产物和必然产物，具有地理跨度广、参与人数不限、组织协调灵活和活动内容多样的特点。当今中国的社会公益事业和公益活动，正是在没有正式领导的情况下，越来越多地通过社交网络平台志愿发起、志愿组织和志愿工作。比较典型的例子是近年来出现的微博打拐④、微博解救乞讨儿童事件⑤等。事实证明，一些诸如“微动员”的社会自组织形式，不仅运行成本低廉，而且效率还比较高。第三，“线上”个体向“线下”延伸。网络空间为公民社会的发展提供了契机，网民也必然以公民的身份参与到现实的公共治理之中。现在，网民不仅停留在借助互联网平台对公共社会问题展开讨论，一些网民甚至带着强烈的责任感和道义感，对公共事件展开独立调查、取证和研究，并将结果通过互联网公之于众，引起社会舆论共鸣，形成“线上”“网下”互动，最后引起更大规模的社会讨论和社会动员。近年来，网民的这种参与模式越来越多，对形成社会治理合力、推动社会的进步有较好的促进作用。第四，“线上”治理向“线下”治理延伸。尽管多元社会治理主体由“线上”向“线下”延伸体现了创新性和正能量，但也存在不少违规、违法的现象，例如：一些互联网彩票业的商家存在商业欺诈的现象。因此，“互联网+”对传统的监管模式提出了挑战，政府不仅要治理“线上”的违法乱纪，更要将治理的领域延伸到“线下”的社会主体和社会行业。互联网促成社会“善治”的两大方向俞可平提出，社会治理的理想结果是“善治”——使公共利益最大化，其本质特征是政府与社会多元主体对公共生活的合作管理。⑥⑦“互联网+”时代，多元社会主体的公共参与性和对公共生活的“合作管理”有哪些新内涵？开放性。从世界范围来看，开放性治理是“善治”的一个显著特征。例如：几十年来，美国政府一直致力于“开放政府”（OpenGovernment）的探索实践，其核心理念就是倡导政府向社会开放透明，向责任型政府转型。尤其在互联网时代，美国通过信息化建设来加强电子政府建设；通过互联网实现“开放政府数据”。在此过程中，社会参与不断增强，政府与社会的协同合作取得一定成效。2011年，美国发起“开放政府伙伴计划”（OpenGovernmentPartnership），致力于与其他国家为实现透明型、参与型政府加强合作⑧，标志“开放政府”改革成为一项重要的世界议题。近年来，随着互联网在中国的快速发展和技术升级，中国也具备了向开放性治理转型的必要条件和潜在因素：互联网连接的“泛在化”趋势，为“开放性”奠定了基础和前提条件：互联网管理政策中对“匿名性”的尊重和保护，削弱了传统“把关人”对网络传播与表达的审查；互联网空前活跃的舆论“流动性”，让信息在虚、实两个社会空间进行充分的信息交融和舆论互动；互联网信息平台和渠道的“多元性”发展，使公众在公共话语和公共参与方面有了更多主导权；自媒体时代的信息“自主性”，使公众有了平等参与民主政治和社会事务的公开平台⑨。合作创新。一方面，从互联网的发展阶段来看，从固定主机互联时代到移动互联时代，实现了信息单向传播、搜索到个人创造和群体互动的转型——即从Web1.0向Web2.0的转型。而IOT（InternetOfThings的简称，即“万物互联”）则将互联网时代推向Web3.0阶段——万物感知和智慧控制。⑩另一方面，从创新形态来看，随着互联网的发展普及和深入应用，特别是以移动技术为代表的普适计算、泛在网络的发展，由信息技术推动的、面向知识社会的创新形态——“创新2.0”的影响和作用日益凸显。“创新2.0”强调知识的积累、传承、获取和创造，强调创新的民主化进程11，其倡导的“大众创业”“万众创新”，本质上体现为利用“互联网+”时代社会个体的“认知盈余”，形成具有巨大创新能量的“长尾效应”；另一方面，创新的民主化，体现为社会个体在知识创新过程中的平等参与性。综上可见，驱动社会变革的不仅有无所不在的网络，无所不在的计算、无所不在的数据，还有新思维、新技术支撑下的创新形态。因此，“互联网+”时代合作的突出表现形式就是信息的“合作”与“创新”。“合作创新”是互联网时代解决社会治理困境、实现社会“善治”的重要路径。以新时期城市管理工作为例，一方面，城市发展规模越来越大，管理越来越复杂，政府面临人手不足、应对不足、资源不够等问题。另一方面，市民参与公共治理的热情高涨，在发现城市问题、提供城市治理策略和建议等方面的作用日益凸显。因此，有必要吸纳市民的知识分享和智慧创新，在城管决策和执法方面加大合作力度。下面，进一步讨论“互联网+”时代“合作”与“创新”的新内涵。具体来看，“互联网+”时代社会治理的合作性体现在三个方面：第一，信息贡献。维基、云计算、物联网、大数据等技术，为群体知识的汇集和积累提供了技术条件；大数据分析、云计算等先进的互联网分析技术，则进一步在信息累积的效能和创新价值方面起到了关键作用。例如：北京城管局搭建的交通服务系统12，整合了城市道路视频监控探头、市民车载GPS和车载视频、工地噪音感知、无线数字集群、执法城管交通信息系统等互联网信息感知资源，从而智能汇聚城市交通信息大数据，为交管决策和任务执行提供分析和参考。第二，信息共享。2013年《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》中对“制定公共信息资源开放共享管理办法”“加快启动政务信息共享国家示范省市建设”作出了工作部署，我国公共信息资源开放共享步伐正在加快。13以城管治理创新为例，除了需要交通信息的智能采集和智能分析之外，还需要将汇集的数据结果向社会公布，为进一步促进社会多元主体的公共决策、公共监督和城管执法提供依据和参考。第三，互动协商。公民与官员之间就共同相关的政策问题进行对话与讨论，是民主的基本要素之一。互联网平台搭建了一个政府与社会沟通的话语平台，通过实现多元主体间平等的协商与对话，在公共决策和社会立法等方面达成共识，是一种更加积极主动的社会治理“合作”形态。截至2014年10月底，全国政务微博数量超过25万个，政务微信数量突破1万3千个。14当前，政务微博和政务微信作为一种更加全面综合的政务互动平台，对于增进社会多元对话、重塑社会互动模式、提升政府服务能力和社会动员能力等起到了有力的促进作用。15“互联网+”时代通过技术的创新与发展，以及对大数据的全面感知、收集、分析、共享，正在全方位地变革社会治理的思维方式和治理方式：第一，大数据创新。大数据正快速渗透到社会生活的诸多领域，大数据挖掘、分析和管理的能力，成为提升社会治理能力的关键因素。从对局部“现实”、小样本的需求研究，转向覆盖更广泛、涉及更多人的大数据分析，可以更加精确而有针对性地预测社会需求，预判社会问题和社会安全。16第二，治理模式创新。一是决策模式创新。社会公共决策不再是精英政治的封闭行为，而是走向社会多元合作的开放行为，公民等其他主体都能参与到开放的公共决策中，不仅有民主表达