论环境保护中权力和权利的配置作业

论环境保护中权力和权利的配置班级：法学1101学号：26姓名：刘志霞摘要：环境法律制度有两条利益和意志主线,一是社会整体利益和国家意志,二是社会成员的个体利益和当事人意志。一个理性和健全的环境法律制度,应该是这两条主线的有机结合。这种制度性变革的基本方向,就是构建环境权利的法律体系,完善环境权利的法律规则,实现环境权利法（公众环境法）与环境权力法（环境行政法）的并存和配合。关键字：环境法环境行政权公众环境权民法正文：随着生产力水平的提高、人口的迅速增长,清洁的水、空气、宁静和阳光等环境资源的稀缺性特征逐渐显露,人类的生存利益与生产利益在对环境的需求上开始产生对立并形成日趋激烈的竞争态势,各个国家都在立法上确立了环境行政权以保护环境；同时，在市场经济的不断发展中，环境民主的理念下，以公众参与环境管理为核心的公众环境权在环境法中也日渐突出。因此，理解环境行政权和公众环境之间的关系是解决环境保护中权力和权利的配置问题的必要过程。那么，环境行政权与公众环境权之间存在怎样的关系呢？在此，我认为，这两者之间的关系是一种较为复杂的“对立统一”关系。一、环境行政权与公众环境权的“对立”1、环境行政权的主导作用。环境市场经济条件下,社会的一切活动都要通过市场进行,市场对资源的配置起基础作用,市场机制通过价格信号来反映各类资源的相对稀缺程度,调节和实现社会资源的分配。按照理想的市场机制理论,市场主体之间所有的交易都要通过市场来进行;但在事实上,却有许多相互作用发生于市场之外。环境资源的利用就是如此,如某一企业使用了清洁的长江水资源来发展生产然后将污水排入长江,却并不向因该排污行为而受到污染的其他长江水资源使用者支付款项。于是,该企业便将经济上的坏处转移给了市场外的当事者,造成了所谓的外部效果。这类外部效果一般不可能通过市场价格表现出来,当然也难以通过市场机制的自发作用得到补偿和纠正。环境污染正是这样形成的,在短期内,环境还具有一定的自净能力,人口对环境的压力也不大,这种外部性所造成的影响还不明显,但长此以往,随着经济的发展和科学技术水平的提高,环境污染的外部效果便会由微小的麻烦发展成为巨大的威胁,直接对人类的生存和发展产生不良影响。同时,环境资源又是一种公共资源,它不同于一般私人物品,不具有消费上的排他性,不是你用了我就不再用,而是只要它存在,你可以消费,我也可以消费。环境资源的这种特性,会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。这是由人们好“占便宜”的行为特征引起的,因为有人支付了环境保护的费用我就可以“顺便”享受清洁的环境,我就会想办法不去花钱保护环境,甚至当人要求与我分担保护费用时,我也会撒谎说我不需要清洁的环境,一心想着只要你支付费用保护了环境我就可以免费加以使用。这样一来的结果,便可能是谁也不去支付保护水资源的费用,水的质量将越来越差。水资源质量的恶劣,不能满足长江流域经济发展的要求,也就发生了资源配置的无效率。环境保护的费用是一定的,问题在于谁来“付费”,谁来组织保护行动。这时在环境保护中便需要有“集体行动”。采取“集体行动”的方案也可以是多样的,人们可以通过谈判方式来解决这一问题。但是,在没有法律规则约束的情况下,私人谈判存在的弊端：由于参加谈判的人数众多，一千个读者心中总有一千个哈姆雷特，所以大家的目的动机都会各不相同，很可能各执一词，互不相让，使得彼此的利益无法调和，以致谈判根本无法进行。这样下去的结果往往是需要高昂的交易成本且效率低。于是，人们开始寻求降低成本、提高效率的办法。而就目前而言，最经济也是最通行的办法，就是由政府来组织环境资源保护行动，管理保护费用，按照公共委托的理论,就是人们将自己的权益委托给中立的第三方——政府,由政府以科学而理性的态度来把握准确的市场信息,确认冲突双方的权益界限,裁决双方的冲突,并将这一切通过秩序性的制度安排下来,由此而形成了环境法发展的第一阶段——政府管制阶段。即政府以国家强制力作为后盾对环境进行管理,大大降低了交易成本(使谈判成为不必要),也在环境保护方面起到了积极作用。同时,政府环境管理作为一项专门的社会分工,优化了资源配置,促进了社会的发展。事实上，萨克斯教授的“环境公共财产委托论”，也是认为政府作为受托人，以科学而理性的态度来把握准确的市场信息，确认私人利益与公众利益的界限，并解决两种利益的冲突，并将这一切通过立法确定下来。这种环境行政权是一种积极的主动的干预权，它具体地表现为国家采取各种手段和措施，积极主动地对经济个体的意思自治施加影响，通过禁止、促进、激励、诱导、扶助等各种方式对经济个体与环境有关的行为进行干预，以保证环境保护目标的实现。如环境保护规划的制订、环境影响评价报告书的审批、“三同时”制度的实施、排污申报登记及排污许可证的颁发、环境标准的制订、现场检查行为、污染和破坏事故的报告和处理、排污收费以及违法行为的行政处罚等都足以说明国家环境行政权介入到环境保护的各个领域，因此说，环境保护活动中，国家环境行政权起主导性作用。2、公众权利的独立性。公众的环境权在参与环境保护的过程中具有独立的一面，维护公共环境利益不受损害而独立地行使权利，对其他任何单位和个人污染和破坏环境的行为以及环境行政权在运作过程之中的懈怠行为进行监督和制约，反映在环境立法上就是公众诉讼权的确立。公众诉讼制度最为发达和完善的当属美国的环境立法，从性质上它属于公益性诉讼，这种诉讼活动的最终结果不是为了原告自身利益的维护，而是为了保护公共环境利益。尽管，作为被告的主体，既可能是某一具体的排污者或是环境保护主管机构，但是，这类诉讼与一般的因污染而导致的民事侵权诉讼以及环境行政侵权诉讼都不同。作为环境侵权诉讼和环境行政侵权诉讼，原告都是为自身的人身或财产等利益遭受侵害为前提而提起的，因而属自益性诉讼。二、环境行政权与公众环境权的“统一”1、环境行政权与公众环境权产生的背景与价值取向的一致性（1）背景：无论是国家环境管理权还是公众的环境权，其产生的背景都是在人类面临日益严重的环境危机情形下产生的。可以说，如果没有环境的污染和破坏已经危及到整个地球上人类的生存的现实，就难以出现国家的行政干预和公众的环境保护意识的觉醒，也就不会产生权力与权利的配置问题。（2）价值取向：公民的环境权与国家环境行政权一样都是为了维护公共环境利益，公益性是其显著的特征。2、环境行政权与公众环境权的主从关系国家的环境行政权与公众的环境权，共同地保护公共环境免受污染和破坏，但这两种权利属性不同，主次角色也不同。在环境保护过程中，国家的环境行政权是主要的，起主导作用，而公众的环境权是一种补充性的权利，处于从属性地位。公众环境权的设置目的是为了弥补环境行政权的某些不足，为环境行政权的行使创造条件，避免行政失误，提高行政的效率和科学性。环境行政权的主导作用在上文中已经详述，重点阐述公众环境权对国家环境行政权的实施的补充作用。第一，现代世界各国环境法几乎都无一例外地规定由国家环境行政权对全国的环境保护工作进行统一的监管。我国《环境保护法》第7条规定，“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理”。而且，这种行政权的行使涉及到环境保护的各个领域，通过各种具体的行政行为表现出来；而公众环境权的确立，尽管也可以说同国家环境行政权同时出现，但是，这种概括性的权利在具体的环境法中得到落实是有限的。比如，在环境权立法较为发达的美国，公众环境权在知情权的规定方面比较全面，在参与决策权方面主要集中在环境影响评价、许可证的颁发、环境标准的制订等方面，并非在任何环境行政行为的实施中都有公众环境权的介入。特别值得一提的是各国国情的差异，导致环境法中公众环境权确立的巨大差异。比如，在中国，有关公众环境权的具体规定只是零星的散落在有关立法之中。如《环境保护法》第6条规定，一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。有关公众知情权的规定在第11条第2款仅规定，有关行政机关应当定期发布环境状况公报。对于公众参与决策的权利,直到20世纪90年代中期修改的《水污染防治法》以及新制定的《环境噪声污染防治法》等法律中规定了建设项目的环境影响评价报告书应当有周围居民的意见的内容。但由于规范的原则性,无具体的落实条款,实践中难以实施。因此，可以说，目前在中国公众环境权介入环境保护的领域很小，尤其是参与决策方面。环境保护目标的实现，主要依赖国家的环境行政权的实施。第二、在进行某一环境决策时公众环境权和国家环境行政权地位不同。尽管，在一些发达国家，公众参与涉及到环境保护的诸多领域，但是，在最终的决策上还是由环境行政权起决定作用。如各国环境立法中都规定环境影响评价制度，对于任何可能影响环境的活动进行环境影响评价，其中都有公众环境权的规定。在我国，法律上对于编制环境影响报告书（表），尽管也规定其内容应有周围居民的意见，但最终报批报告书（表）仍是经过行业主管部门预审，然后由环境行政主管部门批准。正是国家环境行政权的主导性，所以这种环境行政权力与权利是一致的，构成国家环境行政机关的职权。作为职权是不能放弃或怠于行使，因为一旦国家环境行政权不积极地行使，环境保护的目标肯定不能实现，环境问题将会进一步恶化。但作为从属性的公众环境权，立法上在哪些领域中确立，如何保障它的实施，各国情况差异很大，常会根据自己的国情作出选择。作为公众环境权，公众有权去行使，但也可放弃或怠于行使，其本身都不构成违法。对一个国家环境保护目标的实现，并不一定带来直接的威胁。比如，中国在公民的环境权立法上非常有限，公众缺乏环境保护的参与途径，但是，国家环境行政权却在一步步地加强，经过20多年的环境行政保护，环境保护的阶段性目标也都基本实现了。3、公众环境权对环境行政权的监督和制约。在一个国家的环境管理中，国家环境行政权占绝对的主导地位。在某种意义上说，一个国家环境保护目标能否实现，主要取决于国家的环境行政权的运作状况。由于环境行政过程中可能受到多方面利益平衡的牵制，加上环境问题的复杂性和高度科技性，往往导致环境行政机关不积极行政或是滥用行政权力以致环境公共利益受到损害，这种情形下，必须依赖一种外部权利的实施来对环境行政权的监督和制约。在美国，任何公民、公众团体或其他法律实体都可以为保护环境为目的以自己的名义在法院提起，旨在迫使环境行政机关依照环境法作出一定行为或不作出一定行为的诉讼。这种诉讼可分为两类：其一，针对行政机关的具体行政行为中的非行政自由裁量权行为的诉讼；其二，针对行政机关的抽象行政行为的司法审查诉讼。在公众行使环境权对环境行政权予以监督和制约过程中，为鼓励公众对环境行政权的监督，美国环境法规定，法院可决定诉讼费用由诉讼双方的任一方承担。法院经审查认定环保局的有关行政行为的决定属“武断的”、“随意的”、“滥用行政自由裁量权的”、“违法的”、“违反宪法权利的”、“超越法定管辖权的”、“缺乏法定权利依据的”或“违反程序规定的”，可撤销该决定。在把握环境行政权和公众环境权的关系基础之上，我们应找到使两者的配置得到合理协调的方法。就当下中国而言，环境法的发展,一直受到非理性思路的重大影响,“摸着石头过河”、“成熟一个制定一个”是环境立法的主要指导思想。简单地将环境立法看作是政府行为,缺乏对环境立法的市场化认识,重行政规制轻民事调整，不看重公众环境权，结果是政府在环境保护方面治不胜治、防不胜防,环境保护成为了政府的一大包袱。因此，我认为要使两者得以协调，可以从现代民法的发展中寻找解决方法。民法对环境问题直接反应的制度主要有:第一,民法基本原则对社会公共利益的肯定并表现在具体立法上,如基于环境资源保护的需要,将一些过去被视作无主物的客体,如水流、野生动物,现在被看成是受法律保护的社会财产。第二,对财产所有权的限制性规定。现代民法认为,财产所有权具有社会性,因此,对于其所有和行使必须加以限制,如为了环境保护的需要对土地所有权和使用权设置公法规制措施。第三,合同法上绝对意思自治的限制。现代民法上,变化最大的莫过于对私法自治原则特别是契约自由的限制,具体包括在公法上对交易的规制,即所谓的