论预付式消费方式下的消费者权益保护

论预付卡消费方式下的消费者权益保护摘要：近年来，预付卡消费已成为我国一种较为流行、发展较快的一种新型消费方式，在市场主体尤其是各类服务行业中广泛存在。这种新型消费方式在一定程度上促进了销售增长，刺激了经济发展，为拉动内需和扩大消费作出了贡献。但目前由于相关法律法规还不完善，在预付卡的发行、流通与管理方面比较混乱，存在许多问题，严重损害了消费者的合法权益，甚至危害到国家税收和金融秩序。因此，健全相关法律法规，加强预付卡消费的风险防范，构筑和谐的消费环境，完善消费维权制度，迫在眉睫。同时，如何防范预付卡消费中隐藏的风险也成为消费者权益保护工作中的一个难题。关键词：预付式消费；预付卡；监管；消费者权益一、预付卡的定义和预付式消费的现状根据日本法律的定义：预付式证票是指记载有金额或物品数量或用电磁的方法记录金额或物品数量的证票。欧盟各中央银行在1994年《关于预付卡致EMI(EuropeanMonetaryInstitution)委员会的报告》中将预付卡描述为“以特种塑料板形式存在的，具有真实购买力的多用途支付卡”。在美国称预付卡为价值贮存卡(stored-valuecards),一般涵盖绝大多数取代现金为目的的、小额的、经常性交易的支付卡。德国的定义是存贮预先付款的购买能力，可以代替少量现金作不记名的支付工具。然而，我国现行法律对于预付卡却没有明确的定义。笔者认为，预付卡是将用款金额事先存入卡片中，并在使用中逐笔消减金额，没有独立对应账户的支付卡。对于经营者来说，发售预付卡可以提前收回投资，改善资金流通状况，从而有助于提供并保持较高的服务质量；同时可以获得较稳定的顾客群，并通过这些顾客发展新的顾客，占领更大的消费市场。对于消费者来说，可以在消费时获得一定的折扣，并且可以在比较的基础上，选择自己满意的经营者进行经常性的消费，从而不必再去花费时间和精力进行比较；而且，消费者通过办理消费卡也可以方便结算不必带大量现金。预付卡在满足了消费者消费需求的同时，也获得了额外优惠。对于市场来说，预付式消费有助于在经营者和消费者之间，以信任为基础，建立起较为稳定的、长期的消费关系；有助于活跃市场，促进经营者之间的良性竞争，促使经营者提高服务质量和信誉，以招揽更多的顾客；有助于净化市场环境，提高诚信度。尽管如此，预付卡消费也蕴藏着不小的风险，并且风险的承担极不平衡。由于预付卡市场建立不久，各方面的监管制度和监管力度都有待加强。就我国工商部门受理的投诉来看，预付式消费的投诉逐年增长。以福建省泉州市为例，2010年泉州市工商局12315申诉举报中心收到关于预付卡的投诉16起，而2011年收到关于预付卡的投诉42起，同比去年增长了16.25%。投诉的热点主要集中在美容美发、餐饮娱乐、洗车、健身等行业。根据相关规定和实际消费情况来看，预付卡一旦售出，无论问题出在何处，经营者基本上不承担任何风险，几乎所有风险都要由消费者单方承担。二、预付卡消费中存在的各种损害消费者权益的问题预付卡消费是在服务行业中产生的一种消费，消费者作为客户，为特定的服务目的而向经营者支付一定的金钱，购买经营者的商品、劳务，经营者则向消费者出售自己的商品或服务，两者之间的这种关系已构成服务消费合同，在这层意义上，双方是一种相互平等地支付对价并相应获取权利的契约关系。另外，预付卡消费是一种预付款合同，亦可称为非即时履行格式合同，由于此种消费的先交费后消费的特征，决定了经营者不可能一次性履行完其所有的义务，而是根据行业的具体情况按次或按期履行。严格意义上讲，预付卡消费是一种单方非即时履行合同，消费者作为其中的一方提前履行其应承担的义务，在与经营者的对抗中处于明显不利的地位。经营者往往凭借自身的优势凌驾于消费者之上，消费者信息的贫乏与权利意识的淡薄也使得消费者成为弱势的一方。预付卡消费中常见的侵害消费者权益的问题有以下几种：1.发卡企业解散、倒闭、转让后消费者手中的预付卡无法使用。企业常以经营者更换为由拒绝继续为消费者提供服务、或者经营者停业、弃业，致使会员卡变为一张废纸，消费者的损失难以追回。消费者对商家的经济状况并不了解，在经营者破产、倒闭等情况下，消费者的合法权益很难得到维护，甚至可能面临不法经营者借机诈骗、携款外逃等风险；2.发卡企业降低商品或服务质量。由于缺乏必要的监管，商业企业在发售预付卡时主观随意性大，而消费者明显处于不利地位，需要无条件地接受预先拟定的格式合同。有的商业企业随意解释合同条款，降低商品或服务质量水平，损害消费者合法权益；3.消费者退卡难，维权难。消费者在经营者的鼓吹下购卡，但并不了解产品与服务是否符合自己的需求，事后发现不符合时，却无法退卡；从预付卡的实际发行程序来看，许多经营者都采用交钱拿卡的申请办法，不会提供书面的合同文本要求对方签字。消费者只要购买了预付（消费）卡，合同关系即告成立，由于缺乏明确的约定和书面记载，双方的权利义务及相关责任并不明确，一旦发生纠纷，消费者难以有力举证；4.经营者虚假宣传。经营者为推销预付卡而虚假宣传、随意承诺，售卡后不兑现承诺，服务质量大打折扣，真实的服务质量与承诺相差甚远；5.经营者销售预付卡时使用了霸王条款。经营者利用单方拟定格式合同之便，免除、减轻自己的责任，加重消费者的责任或者排除消费者的主要权利。如：在使用时间上和范围上设置“消费卡过期作废”、“本卡中途恕不退款”、“一次性消费金额”、“本卡不记名不挂失”、“仅限于本人使用”等较为苛刻的条件。三、我国对预付卡的监管机制及漏洞我国至今没有相关配套的法律法规，主要靠政策指导市场监管工作，由于国家金融管理政策的调整，以及对预付卡存在认识上的分歧，相关主管部门的监管力度也时紧时松。1995年通过并于2003年修订的《人民银行法》第20条规定：“任何单位和个人不得印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通。”《人民币管理条例》第29条规定：“任何单位和个人不得印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通。”这两部法律法规严加禁止代币票券，但什么是代币票券，预付卡是否属于代币票券并没有作出相应规定。1998年中国人民银行与国家工商总局联合颁布《会员卡管理试行办法》，规定发售总金额超过1000万元人民币的，由中国人民银行总行审批；发售总金额不超过1000万元人民币的，由中国人民银行一级分行审批，报总行备案。同时规定申请发行会员卡机构的净资产总额不得低于人民币5000万元，申请时固定资产占总资产总额的比例不低于50％。这一规范性文件仅针对预付卡中的会员卡，而且规定了很高的入市门槛，缺乏实践意义。由于人民银行职能的调整，中国人民银行不再具备对会员卡的审批监管职能，2007年11月《会员卡管理试行办法》废止。从以上法律法规和规范制度中可以看出，我国对预付卡的监管工作主要存在以下问题：1、预付卡消费中存在的最大问题在于法律制度的缺失。从法律的制定、法律的适用、法律的监管以及法律的救济上都可以窥探出消费者在预付式消费中的十分弱势的地位。在立法上，预付式消费作为一种新型消费模式在《消法》上未有体现，《消法》从1993年颁布以来至今未曾修订，其作为一部体现国家意志的法律，不能及时摄涵保障全体消费者应有的期待权的规定，使得消费者在权利保护上失去了依据，《会员卡管理试行办法》被废止后，如今在预付式消费中对消费者的权利的保护仍然存在着法律的盲点。尤其是商家可以随意发行预付卡，对其发行资质并无专门部门进行审核。从而造成预付卡泛滥的现象。2、监管主体不清，行政监管不力。如果把预付卡作为代币票券来看待，其市场监管部门应是各级人民银行，但发行预付卡的企业大多处于商贸流通领域，应由商务部门主管，而预付卡纠纷常常损害消费者权益，又属于工商部门的职责。历次清查购物卡实践中，均是由各级政府牵头，发改委、商务、工商、税务、公安、央行和银监等诸多部门联合执法、多头执法，执法主体不明确造成了市场监管秩序混乱。工商部门在事前监管的缺失导致处理预付卡消费者申投诉时只能采用调解方法，且与商家协调时也缺乏相关的法律依据，较为被动。3、企业诚信制度的缺失与社会责任的缺乏是最为根本的原因。信用制度的尚未建立是企业不诚信、经营者不诚信的根源，从国外的成功经验来看，在日本、美国、德国等国家都建立了信用制度，虽然各国对信用制度的规定有所不同，但对经营者的规定都有一个共同点：从严审查，从严处罚。根据国外的一项调查，信用体系制度的建立及其功能的发挥能创造5%的经济增长点，同时又能减少近30%的消费者权益纠纷案件。如是说，信用制度在我国的建立能有效地遏制当前存在的不当侵害消费者利益的行为。综上所述，预付卡是市场经济发展过程中的产物，有利于提升消费、繁荣市场，目前预付卡相关市场存在问题的主要原因在于监管法规缺失、监管主体缺位、监管机制不清造成的，一刀切式地禁止预付卡，不仅达不到预期效果，相反会造成执法尺度不一、企业变相逃避监管、发售使用购物卡“地下化”、与国际通行规则不相符等问题，致使相关市场秩序更加混乱，因此，应当尽快建立健全配套法律法规，完善监管机制，加强规范和监管的力度。四、加强我国商业预付卡的规制，保护消费者权益的几点建议预付卡本身其实是一种正常的、对各方都有益的营销方式。因此，笔者认为，要解决预付卡消费所带来的问题，首先要认识到，这一营销方式对于活跃市场、提高消费者的消费质量、改善经营者以及市场的诚信状况、建立经营者与消费者之间相互信任的关系、建立和改善经营者之间良好的市场竞争秩序、形成竞争的良性循环等各个方面，是有其积极意义的。因此，对于预付卡消费，不应因存在的种种问题而予以一概的否定、打压，而应对其加强规范和引导，笔者建议，应采取以下措施：（一）制定和完善相应的法律法规，使预付卡消费有法可依如上所述，预付卡消费中的问题的关键在于诚信的缺失，但诚信缺失的根源，又在于法律和管理制度的不健全。目前，我国在预付卡消费等新型营销方式方面存在立法漏洞。消费者的权益因而得不到充分的法律保障。因此，必须加强立法，以做到有法可依。由于立法机关的立法程序比较复杂，在相关的系统立法出台之前，工商行政管理部门可以先出台相关的行政法规。目前，比较急迫的立法需求主要有：--对发售预付卡的金额、期限、试用期等制定一般性规定，规定预付卡的最高金额和期限，不允许发售金额过高、期限过长的消费卡，对高档服务消费规定特殊的申请和批准程序，以减轻消费者的损失风险，促使经营者诚信经营；同时允许消费者在一定期限或次数内退卡，以便消费者了解该服务是否符合自己的实际需要，保障消费者的利益；--对发行预付卡严格审批。建立对预付卡发售机构的登记、申报制度，并实施资质审查和许可证制度。发售预付卡的企业要向工商管理部门提出申请，工商管理部门在行业协会的配合下，制定发售预付卡的资质要求，并对提出申请的经营者进行资质审查。未经有关部门审批而擅自发行预付卡的行为是违法行为，由工商部门予以查处。（二）实行保证金制度。设立专门风险保证金，要求发售预付卡的经营者根据预付式消费卡发行量的一定比例事先向有关部门或行业协会交纳风险保证金，在银行开立相应的保证金账户。账户中的所有款项一律专款专用，只负责对因发卡方的违约行为，对消费者造成损害情形下的损害赔偿。可以引入第三方信用机构来管理巨额的保证金。比如可以试行消费者将卡内金额储存在商业银行设置的中间账户中等方式，一旦商家逃逸，银行立即将保证金冻结，消费者可向该银行申请退款。银行与工商部门进行联动，经工商部门核实情况后，银行可以提取保证金退还给消费者，这样可以从根本上杜绝某些不法商家卷款逃逸的企图。（三）探索实施第三方发行制度发卡业者在取得持卡人预先支付相当于该预付卡内所储存价值的金额的资金后，如何正确使用这笔资金？如何对这笔资金进行有效监管？如何避免一些商家钻法律漏洞，违规挪用预付卡内资金，去从事高风险投资从而导致一旦亏损，消费者的损失无法挽回？这些问题都直接关系到持卡人即消费者的切身利益。由于我国法律、法规、规章对预付式消费卡发行主体的规定很模糊，鉴于目前预付式消费卡的运营模式以及金融性质、资金的安全性，以及从保护持卡人利益的角度来看，若想有效对