邵阳市乡镇财政建设与管理情况调研报告

邵阳市乡镇财政建设与管理情况调研报告一、调查背景乡镇是我国最基层的政府组织，直接服务于广大民众。“分税制”为基础的分级财政管理体制，奠定了我国财政管理的基本特点：一级政府一级财政。作为我国最基层的乡镇财政建设，其财政状况直接关系到乡镇职能能否正常发挥。然而，随着农业税的免除，意味着乡镇政府的征税权的取消，改变了乡镇财政管理方式，特别是农村税费改革及农村综合配套改革的不断深入，乡镇主要的收入来源“乡统筹、村提留”被转移支付所替代，现行的乡镇财政管理职能已发生根本性变化。因此，现有乡镇财政状况如何、乡镇财政管理模式是否能适应新的形势和发展要求，乡镇财政管理向何方向改革，不仅牵涉到我国农村改革的能否深入，也关系到我国社会主义大厦根基的稳定。为此，民革邵阳市委应相关部门的要求组成课题组对此开展专题调研。我们采用分层抽样问卷调查与现场访谈方法，选取了乡财政条件较好、一般、较差三个层次的区、市、县开展采用了实地问卷调查与座谈，分别对邵阳市市区、邵东县、洞口县、邵阳县、武冈市的20个乡镇和街道办事处开展调查。共发放、收回问卷160份，有效调查问卷150份，达到抽样调查的要求。二、邵阳市乡镇财政建设与管理状况邵阳市乡镇财政建设与管理总体来看正常，在较艰难中为落实乡镇财政职能努力，调查表明，82.2的乡镇领导认同乡镇财政在城乡统筹、农村经济社会发展中发挥了重要的作用，93.7%的乡镇领导是肯定乡镇财政在巩固基层政权中的地位，96.7%的财政人员赞同现有乡镇财务管理部门的设置。1、乡镇财政预算管理得到执行邵阳市乡镇财政预算管理按照分税制原则，对乡镇实行“划分收支、收入上交、支出下拨、超收分成、短收分担，一定三年”的乡镇财政管理体制。调查说明，邵阳市乡镇财政预算管理从形式上看是正常的（见表1），在现有事权与财权不匹配的状况下，乡镇财政实行着相对独立的预算管理，预算编制、执行、监督、决算的基本实现分离。在编制程序上基本采用“两上两下”形式，基本覆盖了本级各预算单位。但对于乡镇财政预算编制、执行和决算报告制度的归口管理有分歧，29%的人认为应归为预算管理部门，41%的人认为应由乡财部门管理，也有30%的折中为两部门共管。表1：乡镇财政预算管理执行情况表（%）项目编制乡镇财政预算作为预算单位管理预算各环节的分离推行预算的程度很需一不不需完必一不没有完实一基完全全覆部分没覆地区需要要般太需要要全必要要般太必要必要全实现现般本没有没有盖覆盖盖邵阳整体状况786952733315656015911583012访谈还得知，邵阳市通过不断调整和完善乡镇财政管理体制，较为合理的划分乡镇收支范畴与收支基数，加大转移支付力度，建立收入增长激励机制来理顺县乡两级财政分配关系。具体表现在以下两个方面：第一，保障乡镇的基本财力。一是合理的核定乡镇财政收入。主要根据上年收入完成情况和预算年度增减因素，按照税收收入、非税收入、其他收入、政府基金收入、上级补助收入等项目分项进行测算，采取积极稳妥的办法编制乡镇财政预算收入；二是在乡镇财政预算支出编制上，采取积极措施。首先按照保增长、保民生、保稳定的要求，合理安排支出，确保稳定增长；其次优先保证人员支出，适度从紧安排公用支出；再次进一步优化支出结构，突出保证重点支出，按先基本支出后项目支出，不断提高财政公共服务水平。第二，较合理的划定支出标准及范围。乡镇财政预算支出项目主要包括基本支出、项目支出和其他类支出。重点是基本支出，主要包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭补助支出。具体保障标准是：一是工资福利支出中的基本工资按实有人数及国家规定工资标准核定；津补贴部分各县市按人平百分之几十不等安排到单位，不足部分单位自行解决；二是对乡镇公用支出的核定根据乡镇编制数、在职人数、总人口数、村级个数及边远情况综合预算，按乡镇大小确定基数作为公用经费，然后按人平确定安排公用经费及村级个数增加公用经费，同时对较边远山区乡镇增加交通费；三是对个人和家庭补助支出上，离退休费由县市区财政统一拨付到机关保险局。总之，基本实现了严格支出管理，尽力压减乡镇超预算、超计划支出，对纳入政府集中采购目录的项目和专项支出，实施政府集中采购，对接待费、外出考察等严格控制，规范支出管理程序。2、乡镇消赤减债有所进展访谈发现，邵阳市为夯实政府性债务管理基础，化解乡镇债务，绝大部分县市区建立了乡镇化债激励机制和考核机制，按照“锁定旧债、控制新债、分期化解”的原则，将乡镇债务管理工作纳入乡镇年度文明目标管理考核和乡镇领导干部工作实绩考核的重要内容。如洞口等县财政采取以奖代补的方式，对完成当年化债任务的,县财政按实际化债总额的一定比例奖励到乡镇，引导、激励乡镇消化乡镇债务；隆回县每年县财政拿300万元用于化债。全市2008-2011年乡镇债务分别为136668.6万元、137111.6万元、137467.6万元和137712.6万元，四年来乡镇债务情况基本稳定，没有进一步恶化。3、涉农补贴政策落实良好乡镇财政在扎根农村、直接服务农村工作，落实中央惠农政策，认真做好涉农补贴“一卡通”发放方面情况良好（见表2）。涉农补贴有专人管理，涉农补贴基本实现“一卡通”，“一卡通”涵盖的涉农补贴种类与金额占全部补贴80%以上。表2：涉农补贴管理与执行情况表（%）项目地区专人管理“一卡通”发放种类“一卡通”发放金额是否≤2020-4040-6060-80≥80≤2020-4040-6060-80≥80邵阳整体状况99102122065023392访谈也得知，从2006年开始发放涉农补贴，165万户农户受益。经过几年的努力，涉农资金通过“一卡通”发放已深入民心，各级财政部门加大了涉农补贴的力度，将能纳入“一卡通”发放的资金全部实行“一卡通”发放。一是发放资金总额2006-2011年涉农补贴资金分别发放2.73亿元、4.14亿元、7.36亿元、10.19亿元、11.24亿元和12.37亿元；二是平均发放涉农资金项目2006-2011年分别为8种、17种、24种、34种、35种和36种；三是涉农补贴发放最多的项目县2006-2011年分别为22种、37种、48种、63种、68种和69种。4、乡镇财政资金监管全面启动访谈得知，2010年以来，邵阳市根据《湖南省乡镇财政资金监管实施办法》，逐步探索乡镇财政资金监管办法。如隆回县三阁司乡被选为财政部乡镇财政资金监管重点联系点，大祥区板桥乡为市级乡镇财政资金监管直接联系点。2011年邵阳市又将乡镇财政资金监管工作做为工作的重点，在八县一市三区全面启动乡镇财政资金监管工作。并根据乡镇财政管理工作的新任务、新要求，及时转变工作职能，设置乡镇财政资金监督管理科，配备专人专职负责资金监管工作；提出了“先监管财政预算管理的资金，后监管部门预算管理的资金，先易后难，稳步推进”的资金监管总体思路。同时针对乡镇财政资金项目多、管理方式不同、报账渠道多元化的特点，采取分类指导，以点带面的办法，督导县市区全面开展乡镇财政资金监管。5、乡镇财政机构队伍建设有了起色从访谈中我们了解到，全市除洞口县的茶铺茶场和邵阳县的七里山林场未设置财政所外，其乡镇均按行政区划设置乡镇财政所，共设置乡镇财政所221个。全市实行“县乡共管，以县为主”的管理体制。对于市内三区由乡镇、办事处直接管理的状况，虽设想将三区管理权限上收区级财政管理，但因多种原因至今没有成功。邵阳市政府对乡镇财政人员的培训工作是重视的，县市区每年都定期或不定期的组织乡镇财政干部进行业务进修，同时也选送部分财政所长和业务骨干选送到省厅参加培训。从2007-2011年，邵阳市乡镇财政人员参加培训人员分别为1542人、1383人、1479人、1632人和1574人，队伍建设有了起色。三、邵阳市乡镇财政建设与管理存在的问题调查表明，乡镇财政职能履行艰难，现行财政体制存在缺陷，乡镇财政人员素质不高且待遇的满意度严重偏低，具体表现在：1、乡镇财权和事权不匹配、乡镇财政职能范围需要调整一级政府一级财政要求财权与事权匹配，但调查表明，乡镇财权和事权不匹配，乡镇组织必须完成上级政府安排的大量事务，而其财权却得不到保证。54.2%的乡镇财政人员认为财权与事权整体匹配不好，50.6的人员认为匹配度在较低与很低，44.7的人认为匹配度一般，60%的分管财政的乡镇领导也认为乡镇财权与事权不匹配与很不匹配（见表3-4）。表3：乡镇财权与事权整体匹配状况表（%）项目地区乡镇财政人员分管财政的乡镇领导好较好一般较不好不好很匹配基本匹配一般不匹配很不匹配邵阳整体状况07.338.510．843.4022.217.844.415.6表4：乡镇所辖财权与事权匹配度分布表（%）项目地区乡镇财政人员很高高一般较低很低邵阳整体状况04.744.718.831.8由于财权与事权的不匹配，81.3%的财政人员提出乡镇财政职能范围需要调整（见表5），调查还发现94.4%乡镇财政人员认为乡镇财政职能需要加强。虽然93.7%的乡镇领导肯定乡镇财政在巩固基层政权中的作用，但对乡镇财政职能发挥水平的评价出现两种对立的现象（见表5），40.4%人认为乡镇财政的职能发挥的好与很好，42.7%人却认为发挥的不好与很不好，究其原因是大部分乡镇财政所干部既要做财政业务工作，又要应付乡镇中心工作，缺乏一定的专一性，导致乡镇财政所在工作管理上或者出现了“越位”、或者出现“缺位”。如乡镇财政所干部担心因未做好乡镇工作而影响考核晋级或下岗，往往把乡镇中心工作放在主要位置，并且不能履行好将国家惠农政策落实到位的实施，从而影响到乡镇领导对乡镇财政职能发挥的评价。表5：乡镇财政职能发挥与职能范围调整意见分布表（%）项目地区分管财政职能发挥（乡镇领导）乡镇财政职能范围调整（财政人员）很好好一般差很差很需要需要一般不需要完全不需要邵阳整体状况733.416.741.31.459.421.99.45.24.1对于所辖区财权与事权匹配不理想的原因以及改善措施等，人们的认识不太一致（见表6），如认为财权空间有限、事权庞杂、县乡级政府事权划分不清分别为38%、30%、29%。表6：所辖区财权与事权匹配不理想的原因与改善措施(%）项目地区原因改善措施财权空间有限事权庞杂县乡级政府事权划分不清其他财权下放扩大自主明晰县乡职责明晰事权确定财权其它邵阳整体状况383029319.427.820.632.20访谈还发现不少职能部门过多强调自身利益，将一些属于乡镇财政管理的权限纷纷上收，形成了“有利则上，有事则让，财权在上，事权在下，财权制约事权”的不正常现象。2、乡镇财政收支严重失衡、预算管理难以落到实处农业税取消之后，乡镇失去了一个主体税种，收支矛盾十分突出。调查发现乡镇政府承担了过多的事权，财政支出压力很大，54%的乡镇领导认为乡镇财务状况差与很差，债务规模大与很大，55%的乡镇领导认为债务占收入的比重高与很高（见表7）。表7：乡镇领导对乡镇财政状况评价表（%）乡镇财政状况很好好一般差很差013.333.337.815.6乡镇债务规模很大大一般小很小4.65022.722.70负债占收入的比重很高高一般低很低8.946.826.717.80在现行财政体制下，乡镇财政主要来源于上级的财政转移，乡镇财政入不敷出，（见表8）。近80%的乡镇领导认为乡镇财政收支失衡与勉强过得去，只有20.5%的乡镇领导认为乡镇财政收支基本平衡（见表9）；近70%乡镇财政人员认为乡财政只能勉强维持运转，近80%的乡镇财政人员认为解决困境要增加上级财政转移支付力度和增加乡镇财政税费收入（见表10）。其中“吃饭财政”挤占了公共财政较为突出（见表11），57%的乡镇领导认为乡镇财政人员经费和公用经费属主要开支范围。如邵阳市2011年用于人员经费和公用经费的支出占邵阳市财政收入的比重超过了65%。因此，对于税源不足，财力不强的乡镇，为农村提供公共产品服务更是难上加难。表8：乡镇财政收入状况（%）项目地区乡镇财政收入范围（乡镇领导）乡镇财政来源（财政人员）一般预算非税收入国有资产收入转移支付省以上财政转移市县级财政转移地方税收特种费用其它邵阳