郑功成关于北京市农民工社会保护问题的调研报告

1关于北京市农民工社会保护问题的调研报告一、概述自从改革开放以来，北京市的经济建设和社会事业一直以较快的速度向前发展。进入新世纪，尤其是在取得了2008年夏季奥运会举办权以后，北京市进一步加快了建设“首善之区”的步伐。正是由于首都各项事业的蓬勃发展以及特有的人文环境，不断地吸引着来自全国各地各方面大量的劳动者来京求职务工。在来京求职务工人员中农民工是重要的组成部分，他们作为一只生力军，投身到首都城市建设和社会事业发展中，为首都做出了巨大贡献。而随着包括农民工在内的外来人口的大量涌入，一方面使北京在保持着自身悠久传统文化的同时，更具包容性和多样性，增添了城市活力；另一方面，他们在京求职、工作、生活，对于现有传统的、以户籍为基础的城市管理和服务体系提出了挑战。当前，我们面临社会转型和城市化进程，其中农民工社会课题是一项重大课题。近年来，农民工问题已经受到了党中央和国务院以及地方各级委和政府部门的高度重视，先后制定出台了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，并且做了大量工作，取得了积极成效。但从现实情况看，农民工面临的问题仍然比较突出。主要包括：工资薪金偏低，拖欠工资现象时有发生，劳动时间长，安全条件差，缺乏社会保障，职业病和工伤事故较多，生活居住存在诸多困难，精神文化生活匮乏等等，他们的经济、政治、社会权益不能得到有效保障，仍然受到一定程度的歧视。上述问题的存在，引发了不少社会矛盾和纠纷，也引起了社会各方面的广泛关注。进一步研究解决农民工问题，有着极大的重要性和紧迫性，特别是对于我们构建社会主义和谐社会，对于维护首都改革发展稳定和现代化事业具有全局性的重大意义。针对我市农民工生存状况和社会保障问题，民盟北京市委社会保障研究室和中国人民大学劳动人事学院合作，进行深入调查，分析研究这方面存在的各种问题，提出如何进一步改善农民工生存环境，提供社会安全保障，维护各项合法权益的建议和意见。二、在京农民工就业基本状况（一）农民工基本特征截止到2005年底，北京市全市常住人口（在京居住半年以上人口）1538万人，比2000年末增加174.4万人。其中户籍人口1180.7万人，比2000年2末增加73.2万人。图1-2反映了2000—2005年北京市人口结构的变化情况。在北京市常住人口的增量中，非北京市户籍人口的增长速度明显高于户籍人口的增长速度。而来京务工的农民工则是非户籍常住人口的重要组成部分。据有关部门统计，2004年北京市共有外地来京农民工286.5万人1，占当年非户籍常住人口的87%。人口结构和产业结构的变化共同影响着劳动者的产业分布情况，如图1-3所示，第一产业就业人数在稳步小幅下降，第二产业就业人数保持基本平稳，第三产业就业人数则不断上升，2004年全市从业人员在三个产业中分布比例为7.2%、27.3%和65.5%。这意味着新增劳动力往往为上升速度最快的服务业所吸纳。来京务工的农民工也不例外，他们主要分布在城市基础设施建设、房地产建筑、城市公共服务、制造业等行业以及商业批发零售、餐饮、家政、环卫等服务业中，农民工已经成为城市建设的重要力量和劳动力的主要来源。图1-1北京市产业结构变化情况0%10%20%30%40%50%60%70%80%200020012002200320042005年份比例第一产业比例第二产业比例第三产业比例（二）农民工就业、劳动关系与劳动保护1、就业状况（1）就业分布：以私营、个体企业为主的就业分布特征实现就业对进城务工者而言是第一要务。从在京农民工所在企业的所有制分布来看，公有制企业占11.2%，而非公有制企业则吸收了绝大部分的外来务工人员，其中股份制企业占10.2%，私营企业所占比例最高，为42%，三资企业5.1%，而个体工商户则占到31.5%。就股份制企业或三资企业的外方来源而言，美国和欧洲占18.9%，日本占16.2%，韩国占21.6%，台、港、澳占32.4%。1注：参见国务院研究室课题组：《中国农民工调研报告》，中国言实出版社，2006年版，第365页。3与总体样本相比，北京市样本在私营企业和个体企业就业的人数比例高于平均样本，其中在个体企业就业的人数比例在四个调研城市中最高。以上数据说明在京农民工主要在私营、个体等非公有制企业里务工。这种分布特征说明，外来进城务工者很难进入公有制企业，城乡劳动力市场分割的打破目前仅仅局限在非公有制企业。北京市农民工的就业分布特征与北京市的产业结构特征是紧密联系的。在上文中我们曾提到，北京市的第三产业发展迅速，在地区生产总值中的比例已经超过了2/3，就业人口比例也接近2/3，而第三产业的特征之一就是以非公有制企业为主。因此，北京市产业结构发展的特征决定了北京市包括农民工在内的劳动力人口的分布特征。进一步分析影响北京市农民工就业分布的因素。调查结果显示，受教育程度不同的就业者，所在企业所有制性质有所不同。如图3-1所示，除小学及以下文化程度的进城就业者主要从事个体工商户之外，私营企业是其他各组的主要企业类型。同时，随着学历的不断上升，私营企业从业者所占比例越来越高，在三资企业工作的比例也不断提高，个体工商户所占比例则越来越小。这说明，随着受教育水平的不断提高，进京务工人员更愿意选择，也更有能力实现“他雇”，而非“自雇”。这意味着提高进城务工人员的知识水平，将有利于其获得相对更加稳定的工作。调查结果还显示，来京务工渠道也对就业分布产生影响。如图3-2所示，通过亲朋好友介绍的来京打工者主要集中在私营企业，而完全靠自己找工作的务工者最后往往是以“自雇”形式实现就业。相比而言，在三种主要的进城务工渠道中，通过当地政府或学校劳务输出实现进城就业的劳动者在国有集体企图3-1北京市样本受教育程度与所在企业类型的关系0%20%40%60%80%100%小学及以下初中高中大专及以上受教育程度比例三资企业个体企业私营企业股份制企业公有制企业4业就业的比例最高（21.9%）。这充分说明了社会资本和政府干预是外来工实现正规就业的重要因素。（2）兼业程度与就业稳定性：较强的兼业程度与就业的非稳定性调查结果显示，44.8%的被调查者不再从事农业劳动，40.2%偶尔从事，10.9%每年从事三个月至半年时间的农业劳动，还有4%的被调查者每年从事农业劳动的时间在半年以上。在所有四个调研城市中，北京市样本的兼业程度仅仅低于成都市样本，高于总体样本的水平。较强的兼业程度也影响了在京农民工的就业稳定性。调查结果显示，18.7%的务工者没有变动过工作，11.5%变动了一次，24.6%变动了两次，45.2%变动了三次或以上。即使是在2005年来京打工的被调查者中，仍然有37.8%工作变动过两次或以上。与其他调研城市相比，北京市样本的就业稳定性最差，其工作变动次数在两次和三次及以上的人数比例都显著高于总体样本。综上所述，在京农民工的兼业程度高于总体样本水平，就业稳定性则在四个调研城市中排名最后。2、劳动关系状况（1）组织建设与运行：劳动关系组织基础的缺失劳动关系的基本理论认为，个体层面的劳动关系具有天然的不平等性，因此只有集体劳动关系层面，劳动者才能以组织的形式与资方进行平等的对话与谈判。工会是劳动关系中的组织基础，是职工自愿结合的工人阶级群众组织，是集体劳动关系中的重要主体。1992年4月，全国人大颁布《中华人民共和国工会法》，确定了工会的性质、组建方式和权利义务。我们的调查结果显示，14.2%的被调查者明确表示自己所在企业建立了工会，6.3%的被调查者明确表示自己参加了工会，这两个数据都低于全国样本的水平（23.4%和13.2%），在四个调研城市中位列最末。企业劳动争议调解委员会是调解本企业劳动争议的组织，由工人代表、企业代表和工会代表组成。1993年8月，国务院颁布《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》，图3-2来京务工渠道与所在企业类型的关系0%20%40%60%80%100%亲朋好友介绍完全自己找当地政府劳务输出来京务工渠道比例三资企业个体企业私营企业股份制企业国有集体企业5其中第7条规定，“企业可以设立劳动争议调解委员会。调解委员会负责调解本企业发生的劳动争议。”同年11月，劳动部颁发《企业劳动争议调解委员会组织及工作规则》，对该组织的组织形式和工作方式进行了进一步的具体规定。调查结果显示，北京市样本中有12.3%明确表示自己所在企业建立了劳动争议调解委员会，该比例低于全国样本的比例（20.2%），在四个调研城市中最低。以上数据说明，无论是劳动争议的协调组织还是工人阶级的群众组织，其组建率都比较低，和谐劳动关系的实现缺乏基本的组织基础。同时，统计数据还显示，不同所有制企业的组织建设情况显著不同，公有制和股份制企业的组织建设情况显著好于私营和个体企业。组织建设的缺乏直接影响了组织的运行和职能的发挥，在北京样本中，仅有9.2%的被调查者参加过工会组织的活动，7.2%得到过工会的帮助，即使是在参加了工会的样本中，也只有不到2/3的农民工参加过工会组织的活动，不到一半的农民工得到过工会的帮助，显著低于其他三个调研城市的相应比例。（2）劳动合同签订状况：劳动关系法律形式的缺失表3-1总体样本和北京市样本的劳动合同签订情况单位：%项目2总体样本情况北京市样本情况劳动合同签订率5336.1书面合同率84.866.4农民工劳动合同持有率62.638.3劳动合同是劳动关系的法律表现形式，2001年12月北京市政府颁布《北京市劳动合同规定》，对劳动合同的订立、变更、解除等事项进行了详细规定，明确要求本市行政区域内的企业、个体工商户及民办非企业单位（以下统称为用人单位）与劳动者建立劳动关系时应订立劳动合同。表3-1反映了北京市农民工的实际劳动合同签订情况，数据显示，合同的签订率和持有率都不足40%。从比较的角度看，无论是合同签订率、书面合同率还是合同持有率，北京市样本的相应比例都显著低于总体样本的比例。在所有四个调研城市中，北京市的劳动合同签订情况也是最差的。就影响劳动合同签订状况的因素而言，总体样本和（北京、深圳、成都和苏州）四个调研城市的样本都显示，企业所有制性质和工会组建情况对劳动合同的订立有显著影响，公有制和股份制企业的劳动合同订立情况显著好于私营和个体企业，建立工会的企业劳动合同签订情况好于未建立工会的企业。而北京市农民工的就业分布主要集中在私营和个体企业，工会组建情况不及全国样2注：劳动合同签订率是指样本中签订了劳动合同的人数比例；书面合同率是指在签订了劳动合同的样本中，以书面为合同形式的比例；劳动合同持有率是指在签订了劳动合同的样本中，劳动者手中持有合同文本的人数比例。6本的平均水平，因此，劳动合同签订情况自然比较差。调研结果还显示，务工者对劳动合同的认同程度也会影响劳动合同的签订情况。73.3%的被调查者认为有必要签劳动合同，18.2%认为没有必要签。在四个调研城市中，北京市农民工对劳动合同的认同程度最低。与其他影响因素不同，务工者对劳动合同的认同程度与劳动合同的实际签订情况是相互影响的：对劳动合同认同程度低的务工者实际签订劳动合同的比例也较低；未签订劳动合同的务工者对劳动合同的认同程度也比较低。3、劳动保护及相关状况（1）职业安全与劳动保护：劳动保护状况差于其他三个调研城市调查结果显示，29.9%的在京农民工从事过危险或有毒、有害的工作，该比例高于总体样本的比例，于深圳市样本的比例同居于四个调研城市的第一位。表3-2则反映了总体样本和各调研城市样本的劳动保护状况。表3-2总体样本和各城市样本的劳动保护状况单位：%项目城市所在企业进行了了劳动安全卫生教育所在企业提供了必要的劳动保护用品所在企业提供了定期的身体健康检查所在企业对孕产期女职工提供了特殊保护总体56.560.647.251.7北京43.648.335.832.8深圳586152.960.3成都61.967.251.460苏州65.268.451.256.8现行《劳动法》第52条规定，“用人单位必须……对劳动者进行安全卫生教育，防止劳动过程中的事故，减少职业危害。”调查结果显示，有56.4%的打工者没有接受过劳动安全卫