试论我国动物源性食品安全法律法规体系建设的现状及建议

试论我国动物源性食品安全法律法规体系建设的现状及建议摘要动物源性食品安全是农业发展与食品政策研究中的重要问题，保障动物源性食品安全也是国家政策与管理职能的主要目标之一。受国际性食品与健康问题的影响，国际社会对动物源性食品质量安全的关注程度逐步加强。畜牧业的发展带动了市场供求关系的转变，基本满足了不同消费层次的需求，实现了产品从单一化向多元化、卖方市场向买方市场的两个跨越，并开始出现了生产型向效益型、数量型向质量型的喜人变化。与此同时，我国动物源性食品安全问题却十分突出，动物源性食品污染和有害物质残事件使消费者缺乏安全感。为了维护消费者的健康，加强对动物源性食品安全工作的管理，尽快解决动物源性食品安全方面存在的问题，建立并完善动物源性食品安全法规法律体系，已成为当前一项十分紧迫的任务。本文以期为我国动物源性食品安全法律法规体系的建设、保护消费者和促进经济发展提供有意义的参考。关键词动物源性；食品安全；法规法律体系1.我国动物源性食品安全现状与问题1.1现状与问题改革开放以来，我国畜牧业持续稳定发展，我国已是世界肉类禽蛋生产和消费大国，2004年肉类产量占世界总产量25,750万吨的28.1％，其中猪肉、羊肉、禽蛋分别占世界10,039万吨、1,210万吨、6,277万吨的46.8％、32.9％和43.4％，均居第一位；禽肉占世界7,822万吨的17.3％，居第二位；牛肉占世界6,187万吨的10.9％，居第三位。畜牧业逐步成为独立的支柱产业，在发展国民经济、提高人民生活水平、增加农民收入等方面发挥了重要作用。随着经济的发展和生活水平的提高，人们日益关注食品安全这一问题,动物源性食品安全问题已成为畜牧业发展的一个主要矛盾。农药、兽药、饲料添加剂、动物激素等的使用，为畜牧业生产和动物源性食品数量的增长发挥了一定作用，同时也给动物源性食品安全带来了隐患，产品染疫、动物源性食品残留超标、安全性差的问题十分突出。主要表现在以下几个方面：一是，人畜共患病蔓延；二是，动物性食品中兽药残留超标；三是，重金属有害物质及生物性有毒物质；四是，动物源性食品加工、储运、流通过程中化学性、生物性污染严重。1.2我国动物源性食品质量安全问题产生的原因和影响我国动物源性食品安全问题产生的因素主要有：生产污染；生物性污染；畜禽屠宰、加工、流通过程污染等。我国动物源性食品质量安全的影响主要表现在以下几个方面：一是，对人体健康的影响；二是，对动物源性食品市场的影响；三是，对动物源性食品出口的影响；四是，对畜牧业发展的影响。2.我国动物源性食品安全法律法规保证制度现状2.1我国动物源性食品安全法规法律体系存在的问题2.1.1法律体系不完善我国现已颁布的涉及动物源性食品监管的法律法规数量多达几十部，如《食品卫生法》、《产品质量法》、《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》、《食品质量安全市场准入审查通则》、《散装食品卫生管理规范》、《农药生产管理办法》、《动物防疫法》、《生猪屠宰管理条例》、《兽药管理条例》、《刑法》、《消费者权益保护法》、《投机倒把行政处罚暂行条例》及其《施行细则》、国务院及各部委相继出台的规章、两高的司法解释等。法律法规虽然数量较多，但因分段立法，条款相对分散，单个法律法规调整范围较窄，如作为食品安全核心保障的《食品卫生法》未能体现从农田到餐桌的全程管理，留下执法空隙和隐患；因执法主体不同，适用的法律不同，定性不准确、处理不得当的现象比比皆是。2.1.2标准体系不完善动物源性食品安全标准体系存在的主要问题是标准体系不完善，标准之间相互冲突，标准的主体不规范，表现为3个方面：一是标准混乱。我国动物源性食品安全的标准体系由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准构成，但许多标准没有认真地执行，是因为标准分散交叉，缺乏协调机制，目前许多标准分散于农业、质监、卫生等六七个部门，无公害食品、绿色食品、有机食品、QS食品等多种质量标准，使企业、消费者混淆不清。由于多头管理，交叉冲突，存在监管“真空”。二是标准无法沟通。由于标准不规范、标准混乱，以致政府与企业、企业与企业、企业与消费者之间无法进行有效地沟通，甚至国内企业与国外政府、企业、消费者等无法进行有效地沟通，许多有效标准应积极向世界进行推介。三是动物源性食品质量检测标准低。目前，我国仅有3个鱼用饲料产品标准，因缺乏生产和管理急需的鱼用饲料标准，导致鱼用饲料无标生产现象严重，开展质量监督检测也无标可依。与发达国家相比，我国各类农药标准普遍较低。国际食品法典对176种农药在375种食品中规定了2439条农药最高残留限量标准，我国自定标准与之相差悬殊。以有机氯残留标准为例，我国现行标准是70年代为解决高残留水平而制定的，这样一来，我国居民摄入六六六、DDT的ADT值日允许量是美国的84倍、日本的15倍；DDT摄入量是澳大利亚的16倍，美国、日本的24倍。同时，在先进的检测技术水平支持下，发达国家纷纷采取提高食品的标准限制以保护国家利益及国民健康。欧盟制定的兽药已烯雌酚残留的最高限量标准是1ppb，而我国国家标准是250ppb，两国标准相差250倍；美国以牛奶是老人、婴儿的必需品，铅中毒对儿童产生危害为由，将牛奶中铅的最高限量值改为0.01mg/kg，欧盟等国提出限量标准是0.05mg/kg，而不发达国家规定为0．1mg/kg，标准相差100倍和50倍。2.1.3检测能力不适应我国动物源性食品质量检测工作起步较晚。80年代以前，我国的动物源性食品长期处于短缺状态，提高产量是这一阶段的主要任务，对动物源性食品质量的检测技术要求不高，仅限于常规检测；80年代以后，随着经济体制的改革，畜牧业生产有了较快的发展，伴随着产量的提高，国家开始重视动物源性食品的检测，主要以微生物等常规检测为主。如年代以来，随着畜牧业集约化及产业化的发展，动物源性食品的有毒有害物质残留等问题日益严重，危害人体健康的事件时有发生，动物源性食品安全问题开始纳入日程，对有毒有害物质残留的检测工作有所加强。但这项工作尚处于起步阶段，设备落后。人才短缺问题十分突出，不少残留检测项目尚难开展，与实际需要极不适应。3.与发达国家动物源性食品安全法规法律体系保障制度的比较3.1澳大利亚动物源性食品安全澳大利亚动物源性食品出口到70多个国家，年出口收入近50亿澳元，出口量占本国动物源性食品总产量的60％左右，动物源性食品在全球享有较高的声誉，是全球最主要的动物源性食品出口国之一。澳大利亚动物源性牧业的全球竞争力与其动物源性食品的国家质量保证制度密切相关。在澳大利亚，动物源性食品生产质量保证制度(QualityAssurance，QA)一直受到政府和产业界的极大关注(RodCox等，2002)。随着消费者对食品安全要求的升级以及国际竞争环境的改变，澳大利亚在实施动物源性食品保证制度的过程中，不断调整和完善其已极为先进的动物源性食品生产质量保证制度体系。近几年，在新鲜牛肉和出口活羊中，澳大利亚也曾发生过低水平农业化学品残留事件，尽管化学物的检验结果比可能引起人类健康问题的含量标准低得多，但这仍引起澳大利亚政府和相关组织的高度重视。他们针对动物源性食品生产和市场环境的变化，对动物源性食品保证制度不断进行修订，使它更加完善。他们认为，制度的完善是动物源性食品保证的前提，高品质是澳大利亚动物源性食品保持可持续发展和国际竞争力的核心问题。3.1.1强制性的动物源性食品生产质量保证制度强制性的动物源性食品生产质量保证制度是指通过国家或州议会立法强制实施的动物源性食品生产质量保证制度。3.1.2自愿实施的动物源性食品消费者质量保证制度自愿实施的动物源性食品消费者质量保证制度是指为了满足消费者对更高质量水平的动物性食品的需求，由国家动物源性食品产业管理部门或组织协会制定和实施，动物源性食品供应者自愿参加的动物源性食品保证制度。3.2美国的动物源性食品安全法规法律体系保障制度美国畜牧业高度发达，也是资金和技术密集的产业。20世纪90年代以来，其动物源性食品产量占世界产量的比重一直维持在20％左右，2000年肉类产量占世界总产量的18％，其中牛肉占世界总产的20％，猪肉占世界总产的14％，禽肉占世界总产的23％，奶类产量占世界总产的19％，蛋类产量占世界总产的12％；动物源性食品出口已占国内消费量的10％左右，其中肉类出口占世界出口的15％，奶类出口占世界出口的3％，蛋类出口占世界出口的8-9％。牲畜业产值在全美农业产值中所占比重为45％左右。美国动物源性食品产量大，竞争力强，多数年份的出口量大于进口量。这与美国大力推进动物源性食品出口，和推进畜牧农场规模化、工业化是分不开的，更与其动物源性食品安全法律保证制度的实施分不开。3.2.1健全的动物源性食品安全法律、法规、标准体系美国国会通过法律的制定来确保食品供应安全，国会授权行政机构执行这些法令，当这些协议、条例和政策的实施引起争议时，由司法机构负责做出公正的判决。基于预防和以科学为根据的风险分析基础上，在食品安全方面，美国制定的主要法令包括：联邦食品、药物、化妆品法，联邦肉类检验法，禽类食品检验法，蛋类食品检验法，食品质量保护法，公众健康保护法。为了保证法律得到正确有效的实施，管理机构必须遵守的程序法包括：行政管理程序法、联邦咨询委员会法、新闻自由法。动物源性牧业立法是政府制定动物源性牧业政策、实施动物源性牧业计划的基础，后者必须以法律为依据，亦即政府行为只能限定在法律规定的范围之内。制定质量标准体系是保障动物源性食品安全的又一措施，美国已制定了动物源性食品等级标准、动物源性食品进出口检疫检验、动物源性食品生产环节控制等的法规文件，形成了比较完善的指导动物源性牧业发展和动物源性食品安全管理的体系。美国在食品标准的制定初始就注重与国际接轨，美国食品管理人员通过定期与国际食品法典委员会(CAC)、世界卫生组织(WHO)、粮农组织(FAO)、国际兽医局(OIE)等进行交流，了解前沿的知识，融入到国际标准行列和适应国际市场要求。同时又结合本国或地区的具体情况加以细化，既符合本地实际情况，又具有可操作性。3.2.2注重完善法律制度。法律、制度、规章是提高动物源性食品与安全的根本保障。在涉及人类生存安全的动物源性食品安全控制上，各国都把加强立法、完善法制、严格执法放在重要的位置，从而有力地维护和促进了动物源性食品与安全。美国等国涉及动物源性食品安全管理的法律规章均达10部以上，是农业法律的主体部分。3.3国外经验——健全的法律是动物源性食品安全管理的关键法制是保障动物源性食品安全管理政策实施及其效果产生的制度基础。在动物源性食品安全管理的许多方面，需要多地区、多部门的协调，缺乏法制化的规章，就容易使多部门、多地区在执行政策规定时产生不合作博弈。违背合作原则和政策规定又不承担相应的法律责任，就会影响动物源性食品安全管理的效率。因而，通过立法对动物源性食品的质量安全管理的环节和内容予以明确，就显得十分必要。4.我国动物源性食品安全法律法规体系的构建纵观我国以及发达国家动物源性食品发展的现状，无论对于动物源性食品数量还是质量水平，无论是满足国内市场需求还是出口国外市场，动物源性食品的生产和消费与环境利用之间的关系越来越密切和尖锐，并对动物源性食品及其产业的发展产生越来越重要的影响。由于动物源性食品安全关系百姓的身体健康和生命安全，是当前全社会广泛关注的热点。针对当前动物源性食品安全所面临的严峻形势，通过找寻动物源性食品安全内在原因及建立相关法律法规保障体系，成为保障与增进动物源性食品安全刻不容缓的任务。只有建立和健全一整套动物源性食品安全法规法律体系，才能从根本上改善我国动物源性食品质量与安全状况,保证畜牧业、动物源性食品工业的健康发展。食品安全法律法规体系的健全和完善在世界各国被都当作一件战略性任务、基础性工作给予高度重视。有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系，称之食品安全法律体系。确保动物源性食品安全是动物源性食品生产者、供应者、管理部门的共同责任，应通过完善的国家立法及地方