试论科学发展观与城市政府职能转变1

试论科学发展观与城市政府职能转变围绕这个主题，我想谈三个问题：一是落实科学发展观的主要责任在于政府；二是转变政府职能就是落实科学发展观；三是转变政府职能、落实科学发展观，关键是推进一些关键性的改革。一、落实科学发展观的主要责任在政府科学发展观是党在总结我国实践，特别是抗击非典的实践，并借鉴国际经验的基础上，根据新的形势发展要求提出的重大战略思想，是对发展的内涵、要求和方式的新概括。说是新概括，其实并不是无源之水、无本之木。什么是科学发展观？简单地说，就是从靠耗资源、增投资、铺摊子转变到主要靠技术进步、节约资源、保护环境、加强管理来实现经济社换言之，政府职能要在六个方面实现转变：第一，要从无所不为的政府转变为有所为、有所不为的政府；第二，要从热衷于审批的干预政府转变成为致力于扶贫帮弱的服务政府；第三，要从为国有经济服务的倾斜政府转变成为为整个国民经济服务、为所有经济成分服务的全面政府；第四，要从画地为牢的封闭政府转变成为主动、开放的开明政府；第五，要从以增长速度为中心的虚浮的政府，变成执政为民、统筹兼顾的务实的政府；第六，要从自由政府变成依法行政的法治政府。经过20多年的改革，我国的政府职能在以上六个方面的转变上已经取得了很大的成绩，虽然有些还不到位，但是很多方面已经取得了实质性进展。这个转变过程仍在推进之中，政府职能的全面转变是很有希望的。三、落实科学的发展观关键在于推进一些关键性的改革这里我用了两个“关键”，说明下面将要提及的改革是特别重要的。要落实科学发展观必须转变政府职能，而转变政府职能又靠什么？应该说，人的素质是很重要的。一个人的素质不高、品行不好，会直接影响到自身的行为；一个官员的素质不高，还会影响到政府履行职能的质量和效率，影响到政府的形象。这个问题很重要，但关键问题还不仅在于个人素质的高低，而在于现行的一些体制机制。从现实的情况来看，政府很多行为的扭曲与政府部门某些人的个人行为有一定关系，但产生这些问题的根本原因还不在于个人行为，而在于背后约束和影响这些个人行为的体制机制。比如说，很多地方的经济社会发展出现“一条腿长、一条腿短”的现象，即使在经济发展这条腿中也没有重视结构、质量和效率，而是过度地重视了速度。造成这一现象的原因可能是某些干部的个人素质不高，但更多的恐怕是与传统的干部管理体制不合理、不科学的政绩考核评价制度相关。在现行的干部人事管理体制和政绩考核制度下，必然会导致政府把主要精力放在追求GDP的增长上，追求形象工程、政绩工程上，这就是政绩出干部，干部出政绩。不改革现行的干部管理制度，干部行为就很难规范化，政府也就很难把更多的精力放在社会事业发展及关系人民群众切身利益问题的解决上。再比如，我们常讲政企不分，政府干预企业的具体经营。经常出现企业自主权扩大的同时，国有资产也在不断流失的情况。但在目前国有经济战线长、国有企业产权不明晰的情况下，政府不去管理谁去管理？国有企业发展的机制不改革，国有资产的增值保值就很难实现。因此，要落实科学的发展观、转变政府职能的关键在于改革体制、创新体制。什么样的体制更重要，或者说什么样的体制最为关键，主要是以下三个方面。第一，要加快调整国有经济的布局和结构，发展混合所有制经济，为政府转变职能、政企分开排除具体的微观事务干扰，使政府将工作的重点放在公共服务、公共产品的提供和为经济发展创造良好环境方面。其核心有两点：第一点是要按照中央的要求对国有经济的战略布局进行调整，使国有资本向那些关系国计民生的重点行业进一步集中；第二点是要改革国有企业产权制度，特别是在股权多元化、产权多元化方面做文章，实际上就是要推行混合所有制经济，使混合所有制成为公有制的主要实现形式。党的十六届三中全会提出要使股份制成为公有制的主要实现形式，实际上就是要使混合所有制成为公有制的主要实现形式。这项改革非常重要，没有微观的改革基础，政府职能转变是不可能的。第二，要推进干部人事制度改革，把党管干部和市场机制选拔有机结合起来，把原来的伯乐选马变成赛场选拔、公开选拔，让公众有参与权。这个问题不解决，还是靠个人说了算，就不可能解决大搞政绩工程、形象工程，单纯追求GDP等问题。第三，要建立有利于政府履行职责的财政体制和完善的法律法规约束体系。部门应该有相对充足的经费来维持运转；公务人员应该有保障正常、规范履行职能，使其行为不扭曲的比较好的薪酬制度，并且有较为完善的激励约束制度，使他珍惜自己的岗位，约束自己的行为，努力为党和人民干实事。如果改革最终使企业和个人在必要的约束下变得越来越自由，同时使政府部门、政府官员变得越来越规范，政府职能也就转变到位了。（作者系国家发改委经济体制综合改革司司长，本文为2004年4月“绿色中国”第三届论坛上的发言）会的全面发展。具体说就是实现五个统筹：统筹城乡发展，逐步改变甚至消灭城乡二元经济社会结构；统筹区域发展，形成东中西互动互补的良性格局；统筹经济社会发展，促进物质文明、精神文明和政治文明的全面发展进步；统筹人与自然的发展，使经济建设同资源、环境相协调；统筹国内发展和对外开放，实现中国特色与世界通行做法的有机衔接。分析科学发展观的思想内涵，可以发现，其中的很多内容实际上是新中国建立以来党和政府一直强调的。比如：要处理好经济发展的速度与效益的关系，处理好经济建设和人口、资源、环境的关系等等。科学发展观是一种新的概括，其中有很多新内容，它强调了以人为本，强调了在发展经济的同时要更多重视社会发展。50年代初，特别是改革开放以来，我们就一直强调经济发展速度、质量、效率之间的关系，强调经济建设同资源、环境之间的有机协调。但是，为什么到今天很多问题还没有解决，有些甚至在恶化？中国经济的增长速度的确很快，改革开放以来，我们创造了世界奇迹，没有哪个国家像中国这样保持长时期高增长的发展速度。但中国的经济增长又是以巨大的资源消耗作为代价换来的，这个局面至今还没有得到根本改变。2004年，我国GDP增长达到9.1％，但是实现9％以上的增长付出的代价是巨大的。我国净减少耕地253.7万公顷，能源和主要原材料消费明显上升，能源消耗总量为16.78亿吨，比上年增长10.1％。造成这种状况的主要原因是两个方面：一方面来自于企业和个人。企业和个人出于短期利益或是追求利润最大化的需要，往往不惜以牺牲环境、消耗资源，甚至不惜以人们的生命为代价来取得一己之利，获取短期利益。另一方面来自于政府。很多政府部门并不能按照科学发展观来指导工作、推动生产及其他方面建设。近年来发生的很多事情都表明一些政府部门在这方面做得并不好。有的部门不是去做那些有利于提高人们生活水平、增加人民群众福利的事，却在搞那些劳民伤财的政绩工程、形象工程，或者用剥夺农民的办法来搞城镇化、城市化。现在很多地方政府在讲“经营城市”，这个说法是不准确的，某种程度讲应该说是错误的。如果一个城市的政府去经营城市，必然会拆房子、倒土地，必然会去做那些本来应该企业干的事情，就不会把重点放到为社会发展服务上、为老百姓干实事上，还会导致不惜破坏资源环境来追求发展，甚至弄虚作假、掺杂水分。但存在这两方面问题的主要责任还在政府。如果说企业的微观行为受利润驱使而出现扭曲，原因是没有实施有效的监督和管理，那么监督管理的主要责任也在政府，所以归根到底，落实科学发展观的主要责任还是在政府。二、转变政府职能就是落实科学发展观落实科学发展观的关键在于转变政府职能，政府承担了主要责任。政府的主要问题又出在履行职能时存在“缺位”、“错位”和“越位”的现象，政府管了很多不该管的事，做了很多不该做的工作。那么政府职能应该朝哪些方面转变？主要是以下四个方面：一是经济调节。主要运用经济手段、法律手段，辅之以必要的行政手段，对社会的总供给、总需求进行调节，达到经济学意义上常讲的促进经济增长、增加就业、稳定物价、实现国际收支平衡四大目标，同时还要促进经济结构的优化和升级。二是市场监管。要依法对市场主体及其行为进行监督管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一开放、竞争有序的现代市场体系。三是社会管理。要依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正，保持经济社会持续、良好和稳定发展，保证人民群众的生命和财产安全，促进社会事业的发展。四是公共服务。要加强提供公共产品和服务的力度，加强公共设施建设，大力发展科教文卫等公共事业，为广大人民群众参加社会经济、政治和文化活动提供保障。