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11目录一、行政决策程序法制化的研究意义…………………………………2(一)行政决策与行政决策程序法制化的相关概念……………………21.行政决策的概念……………………………………………………2(二)行政决策程序的特征………………………………………………31.决策内容的公正性…………………………………………………32.决策程序的法定性…………………………………………………33.决策过程的民主性…………………………………………………44.决策结果的科学性…………………………………………………4二、行政决策程序问题在我国的法律实践…………………………4(一)行政决策程序法制化在我国的发展成果………………………41.案例分析…………………………………………………………42.我国目前地方政府行政决策程序的立法现状…………………5(二)行政决策程序法制化在我国的发展瓶颈……………………61.我国行政决策程序法制化进程中的突出问题及危害…………6三、行政决策程序法制化的建议……………………………………8(一)做出行政决策前的准备程序……………………………………8(二)做出行政决策前的审查程序……………………………………9(三)做出行政决策后的保障程序……………………………………1012行政决策程序法制化的初探摘要:行政决策作为行政管理的首要环节,其科学性直接体现一个国家的行政法治化水平。近几年,我国大力推动行政决策程序法制化的发展,结合这一背景,本文从正反两个方面实例进行比对,以最近发生的北京地铁公交价格上涨的决策过程为案例,同时参考一些其他案例作为辅助论证,总结行政决策程序法制化发展过程中取得的显著成果,指出尚存的问题,如行政决策的法律环境缺失、行政决策的民主化程度较低、专家论证的专业性和独立性无法保障、追责机制不够完善等。针对问题,从我国行政决策程序的准备、审查、保障等各个环节,提出合理、科学、可行的建议,力争早日实现行政决策程序的法制化。关键词:行政决策程序法制化建立健全科学民主的行政决策机制是我国建设法治政府的基本目标和任务,这是因为行政决策是国家行政机关发挥行政管理职能的重要手段,与人民群众的合法利益、与国家公共事务的进程有着息息相关的联系。因此,为了实现建立健全科学民主的行政决策机制这一目标,对于行政决策程序的发展阶段应当有一个全面、清晰、客观、合理的认识,揭示问题,有的放矢,不断完善行政决策程序,提高决策能力,从而推动行政法治化的快速、健康发展。一、行政决策程序法制化的研究意义(一)行政决策与行政决策程序法制化的相关概念改革三十年的发展,中国的行政法治取得了重要的学术和制度成就在推动我国依法治国的进程中,行政法的法治化占据着重要的地位,而随着社会的持续发展以及民主化进程取得的不断进步,行政决策在我国行政法治化的13过程中扮演着愈加重要的角色。行政决策类型主要有:规划与计划类;决算与财政资金安排类;国有资产处置类;收费标准与政府定价类;法律法规及上级政策配套实施意见类等。鉴于行政决策涉及诸多方面与诸多领域,学界对于行政决策的定义也尚存各种争议,呈现出百家争鸣的局面。以下将引用行政决策领域的一经典案例,引出行政决策与行政决策法制化的相关概念。1.行政决策的概念行政决策是国务院及地方各级人民政府依据宪法授权所行使之以履行公共服务职能为目的的行政权能,主体为各级人民政府,实行行政首长负责制。目前我国仍缺少对于行政决策的权威性定义,不过对于行政决策的具体内容,各学派学者及权威部门基本达成了一致意见,即行政决策是为了履行国家职能进行的决定,并不包括行政强制、行政许可、行政处罚等具体行政行为,所以,本人建议可以这样定义行政决策:行政决策是指为了实现行政职能,国家行政机关结合法治精神,依据国家的政策与法律,运用科学的方法,通过系统周密的调研,以公平与公正原则为准绳,制定与公共利益或国家公共事务有关的具体事项的实施方案的行政行为。(二)行政决策程序的特征1.决策内容的公正性行政决策的内容往往涉及到最广泛阶层的利益,对于国家秩序的维持、制度的推进、人民生活的保障都有重要的影响。近几年,一些备受关注的行政决策之所以引起热烈的讨论与反响,也正是因为决策内容的公正性在群众看来,并没有得到应有的尊重和保障,这也体现了公正性的本质特点。2.决策程序的法定性决策程序的法定性是指行政决策在制定的过程中,应当按照有关法律法14规的规定,严格地依据有关文件进行决策活动。只有这样,才能使决策活动受到法律真正的制约与保护,维护法律的权威,加强对行政决策的监督作用。但在实际中,正是由于一些行政机关忽视了法律的存在,或者因为我国自身的法律环境不健全,造成了决策程序的任意性,缺少法定性的保驾护航,行政决策程序自然无法发挥其应有的作用,更有甚者,会有适得其反的反作用。3.决策过程的民主性决策过程的民主性是指在行政决策的过程中应当尽最大可能代表最广泛阶层的利益。在当今世界,国际社会普遍认可的认定一个国家民主政治程度的标准之一即为这个国家的社会公众对行政活动,尤其是行政决策活动的参与程度。近些年,经济水平的不竭提升,导致听证、专家预判等制度的出现与完竣,也彰显出我国行政决策程序的不断成熟。4.决策结果的科学性决策结果的科学性是在决策内容公正性、决策程序法定性、决策过程民主性之后衍生出的一种特征。当一个标准的行政决策已经满足上述三种特点之后,就必然会出现科学的决策结果。这也是行政决策人在决策过程中追求的效果。而也只有实现了这一结果,才能真正建立起完善的行政决策程序的法律制度,为我国的民主政治发展奠定基石。二、行政决策程序问题在我国的法律实践(一)行政决策程序法制化在我国的发展成果1.案例分析2013年7月,北京地铁公交明年可能涨价的消息在网络上引起广泛关注。北京地铁公交的价格便宜,是众所周知。但随着近年来的运行成本逐步增加,北京市一直在酝酿地铁公交涨价的方案,不过这条消息没有得到北京市物价15部门的核实。而同年12月13日,首都之窗网站公布了北京市人民政府办公厅印发的《进一步加强轨道交通运营安全工作方案的通知》,首次明确提出了北京市将制定高峰时段票价差别化方案,并择机出台。此消息一出,立刻在网上引起广泛讨论,网友纷纷发表见解,凤凰网发文《北京地铁错峰难道只有“调价”一条路》,人民日报发文《三问北京地铁是否该调价》,各种意见纷至沓来。北京市交通委主任刘小明在接受采访的时候明确表示,即将出台的调价具体方案将会在不同的阶段听取媒体和社会的意见。北京市常务副市长李士祥表示,征求意见稿四五月出台,最终政策将于年内出台。“我们会开门定价,在制定政策过程中,要广泛听取各界的意见。”但是从上述的过程中仍然可以看到我国行政决策程序的不断进步,这次北京市制定地铁公交涨价方案严格按照行政决策的程序,在具体政策出台之前,进行周密的调研活动、广泛的意见征集、严谨的专家论证,这些环节都充分保障了日后出台的政策能够得到广泛认可,并顺利实施。2.我国目前地方政府行政决策程序的立法现状根据《立法法》第73条的规定与授权,“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章”,我国的各级行政机关纷纷通过制定政府行政规章的方式专门规范行策程序。湖南省作为我国第一个出台行政程序规章的省级行政单位,其在2009年10月1日实施的《湖南省行政程序规定》,一直被行政法学界视为中国行政程序立法的一个里程碑。继湖南省之后,山东省也出台了规章,而海南省、贵州省、浙江省的规章起草工作也在紧密的起草中。虽然我国目前还没有一部可以上升为国家权力机关意志的行政程序法,但是各地以行政规章和规范性文件规定的相关程序,也为我国行政决策程序提升了法16律位阶,极大地推进了行政决策程序的法制化。(二)行政决策程序法制化在我国的发展瓶颈1.我国行政决策程序法制化进程中的突出问题及危害通过对行政程序法制化的研究,本人认为目前我国的行政决策以及行政决策程序中主要存在以下几方面的突出问题:(1)行政决策的法律环境缺失首先,行政决策缺少一部全国统一性的法律。虽然湖南省、山东省、广东省、北京市等省级行政区以及汕头市、大连市等市级行政区都相继出台了所在区域的行政决策规范性文件,对于行政决策程序进行规定,但是在全国范围内仍缺少一部法律,造成各地的规定之间也存在冲突。其次,行政决策的法律性质定性模糊。对于何种行政决策可以启动程序,在各地的文件中并没有具体的标准。最后,公众对于法律决策的参与热情偏低。近年来,随着我国民主化程度的不断加深,的确有越来越多的公民参与到了行政决策的过程中,但是与我国庞大的人口基数相比,所占的比例仍然不足以满足于此。公众的参与度不高,也从客观上反映出我国国民的法律意识仍需增强,主人翁的观念仍需不断深化。(2)行政决策的民主化程度较低首先,公众参与的形式过于单调。目前,最为普遍认知与广泛参与的方式只有听证会,而听证会还存在着流于形式的争议,甚至还出现了“听证专业户”和“无人听证会”等不良现象。2003年7月15日召开的国内航空运输价格改革听证会,网络调查中七成网民认为这次价格听证会流于形式,解决不了什么问题.目前,我国公众参与行政决策的方式主要是靠个体的名义,很少有以团体的名义参与其中。相比较于个体参与行政决策,团体参与具有反17映诉求更加全面、更加权威、更加具有代表性等优点,而仅限于个体参与阶段的我国行政决策显然还处于一个相对较低的发展阶段。最后,公众参与的阶段性过于局限。(3)专家论证的专业性和独立性无法保障专家论证存在的重要意义在于保障决策的科学性与权威性,可以为公众获得决策的专业知识提供更广泛的途径与便利,能够极大地提升行政决策的水平。但是,现阶段,我国的专家论证往往是国家行政机关将不同领域的行政决策产生的所有问题交给同一批专家进行解决,这就使专家的专业性无法得到保证。另外,我国很多的专家论证机构都是国家行政机关的依附组织或者受雇于国家行政机关,这就破坏了专家论证的独立性,专家言论的权威性也受到了严重的威胁,甚至存在只选取符合自己要求的专家进行决策辅佐的现象。这些都使得专家论证的作用无法得到充分发挥,阻碍了行政决策程序的合法运行。(4)追责机制不够完善虽然在《全面推进依法行政实施纲要》中规定了我国行政决策实行“首长负责制”,但是当前的一些重大决策失误,我们却看不到相关责任人受到应有的处罚,往往以“决策是由行政机关集体做出的”为由,逃避所应承担的责任。或者,行政机关充当问责主体,但问责的程序极不规范,行政首长被赋予启动问责的决定权。这些都违背了行政法“权责统一”的法律原则。全国政协委员曹康泰就此发表过看法,认为:“哪个环节发生决策失误,就在哪个环节追究责任,对超越法定权限,违反法定程序,损害国家的、集体的利益和公民合法权益的决策行为,要严肃追究决策者的党纪责任、政纪责任和法律责任。”而责任的不明晰,导致决策者没有提起相应的重视,所以18在面对突发问题时,防范措施不足,造成了行政成本过高,行政资源浪费,也破坏了国家行政机关的公信力。三、行政决策程序法制化的建议(一)做出行政决策前的准备程序1.界定范围何种情况下适合开启行政决策程序,已经成为在行政决策程序的发展过程中一个争议点。在某些时候,减少过分的弹性是基层组织成功地进行管理所必需的。长期以来一直模糊的界定为“当有重大行政决策,启动行政决策程序”,但对于“重大”的范围一直并无具体的规定。决策者并不面对一个既定的问题,而是必须指认并明确说明他们的问题。而随着民主性程度的不断提高,公众的建议成为了一把双刃剑,公众舆论导向中很难避免的盲目跟风与专业性的缺失会使行政决策的正当程序陷入尴尬局面。2.决定起草按照上述的程序,认定某事项符合启动决策程序的条件时,行政机关应当以附有行政机关负责人签字的书面形式,决定起草该行政决策。但需要注意的是,首先,决定起草行政决策并不等于行政决策必然付诸实践。决定起草行政决策只是行政决策程序的先行环节,只有在经过专家论证、合法性审查、公众参与讨论等各个环节之后,行政决策才可能颁布及实施。其次,决定起
本文标题:行政决策程序法制化的研究
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