行政相对人

行政相对人的价值基础张子成(延边大学法律系,吉林延边133002)摘要:行政相时人权利的价值可从四个层面加以分析。法哲学基拙:自由和秩序必须得到综合考虑,自由价值更为重要;宪政基础:公民权利是政府权力的本原和归宿;行政法基础:现代行政法理念实际上蕴含着相对人权利第一位的倾向;现实基础:相对人权利与行政法治化、行政民主化、立宪主义的践行。关键词:行政相对人;权利;价值基础中图分类号:D3F文献标识码:A文章编号:1005一oo78(20(抖)02一以9一05一、行政相对人权利价值的法哲学基础人类一直都有摆脱束缚、获得自由的欲望,同时,社会的基本框架需要秩序来维护,法的这两种基本价值时时处于矛盾和冲突中,欲使达致和谐状态,解决问题的思路有三:第一,任何一种价值都不能被绝对承认和无限维护。强调一种价值的同时必须考虑其他价值。一个人只有在不损害他人的自由时才是自由的。秩序也如此。一味地强调秩序,忽视对自由的保护,将导致霸权和专制。秩序与自由的关系是辩证的:秩序必须建立在自由的价值判断之上,而自由不得违背社会的基本秩序。第二,法律作为自由与秩序的综合体,并不表明这两种价值是均等的。法的价值有其时序性,存在侧重点。秩序与自由何者为第一性?经过两次大战后,国家主义逐渐遭到严厉批评,失去其原有市场。自由主义面对“社会国家”、“福利国家”的现实,也着手修正某些观点,开始接受国家主义的一些合理因子。但是正义、公平和个人权利等理念始终处于优先地位。在坚持秩序与自由价值的“两点论”的同时,还要坚持自由价值的“重点论”。第三,一定的社会经济条件影响着自由的实现程度,并不否认自由在任何社会、任何阶段作为人类根本价值判断的存在。前者关系的是自由的可求,后者关系着自由的可欲。二者不是一个概念。把自由放在特定的历史文化环境中去考察,有助于对自由的理解,有助于从制度层面思考如何更好地维护自由。然而,许多人因社会经济条件的不完备,而对自由作为第一性价值的怀疑,则是采用实证主义的进路理解问题。奥地利社会学家路维格·贡普洛维奇甚至导出这样的错误结论:法律“从一般意义上讲,乃是同自由和平等极为对立的,而且从法律的本质来讲,它也必定如此。”①自由价值的第一性不能被抹煞,自由只能因为自由的缘故才得以限制,这也正是反映了秩序的限制范围及其基本精神。我国现阶段更要强调自由的价值。第一,忽视自由价值的历史需要得到矫正。对于自由价值的长期漠视导致人们思想上的惰性,为集体作贡献的观念主导着人们的思维方式,这一切要求必须在价值领域做一次彻底转变和更新。第二,经济的市场化趋势要求作为主体的人有更广阔的自由空间和权利范围,也要求政府伴随这一过程而在众多领域退出。第三,政治的民主化趋势①不仅体现了自由价值的可欲,而且表达了自由价值的可求。第四,中西交流的频繁造就出文化的多元化趋势,私益与公益分离产生的利益主体多元化更是巩固、加剧了文化的多元化趋势,自由主义与个人主义的思想在我国得到重新审视,传统的价值取向这时惟有顺应时代的发展与民众的要求。二、行政相对人权利价值的宪政基础卢梭从社会契约论出发,认定国家由人们相约组成,缔约者必须遵守契约,服从公意;同时认定人民的公意在国家中表现为最高权力,主权不外是公意的运用,因而主权属于人民,政府不过是按照公意指示而活动的代理人角色。人民主权学说不仅为北美《独立宣言》和法国《人权宣言》等政治宣言所承认,而且为各国宪法所体现。法国1791年《宪法》规定“一切权力来自国民”。南非19%年正式宪法的序言明确指出,要在南非“建立一个基于民主价值、社会正义与基本人权的社会”,“在这个社会中,政府基于人民的意志,而且每个公民平等地受到法律的保护”;要“改善所有公民的生活质量与解放每个人的潜力”。人民主权学说实质上回答了这样一个问题:政府权力的本源和归宿是人民。政府的统治来自于被统治者的同意;建立这一组织性力量的目的是为了维持社会的以及政治的自由,最终实现人民的利益。这一学说与君主主权做了有力斗争,这也正是这一学说激动人心的地方。但是卢梭的理论是有局限性的,极容易导致一种专制的民主制。他认为“公意永远是公正的,而且永远以公共利益为依归”,因而强调多数的意志不受限制,却同时承认“人民却往往会受欺骗”。②卢梭的理论是以国家治理良好为假设,在治理不善的国家,人民的利益实际上很难得到保障。他在权力归属的先期考虑是正确的,却欠缺对权力运作过程和权利保障过程的思考,最终使自己走向了自己的反面,甚至认为国家是一切权利的基础,因为“国家对它的成员而言,……成为他们全部财富的主人”。③笔者试作这样一种强调:与其说人民是政府权力的本源和归宿,不如说公民权利是政府权力的本源和归宿。这种强调是有意义的,特别是在解读人民主权学说时,必须要明确这样的观点:政府权力来源于公民权利的让渡和授予,最终目标是保障公民权利的最大行使。如果政府权力不能保障公民权利,甚至于侵犯公民权利,这样的政府不仅违背了建立它的初衷,而且它已经不具备合法性基础。现实中很多掌权者以“父母官”自居,颠倒了公民权利与政府权力的关系。在这里,引人格林的权利理论作进一步澄清是很有必要的。格林认为,公民权利不是根源于国家权力,而根源于人的个性和社会的道德性。所以,一方面他坚持自由主义的传统,对国家权力抱有戒心,以“个人价值”为国家权力树立界标,严防对权利的侵犯;另一方面,他修正传统自由主义的“消极国家观”,鼓励国家积极行动,但“国家的有效举措①中共十六大报告已经将政治文明列于物质文明、精神文明同等重要的位置。②③〔法〕卢梭:《社会契约论》,商务印书馆2)X(1年版,第39页;第31页。50张子成:行政相对人权利的价值基拙··,…必须限于拆除各种障碍”,“政府的职能在于维护道德行为可以在其中得到表现的生活条件,而道德行为在于无私地履行自愿承担的职责。”①三、行政相对人权利价值的行政法基础行政法的核心是行政权力与行政相对人权利的关系间题。正是以这一关系为主线建构起来的逻辑体系及其价值导向才产生了行政法理念的分野。“管理论”以行政权力为本位,视行政法为管理工具,过分关注行政管理秩序,无视行政相对人的权利。这一理念违背了民主政治、人权保障的基本精神,因而在现代国家中已经逐步遭到淘汰。“控权论”注重通过行政程序、司法审查的手段,限制行政权力的范围和防止滥用职权,来控制行政权力。从表面上看,“控权论”很少研究行政相对人的权利,但并不表明它不注重相对人的权利。事实上恰恰相反,它是因为对行政权力持有很大的不信任感,从而着重从制约行政权的角度去解决问题,最终达到保障相对人权利的目的。英国学者艾兰在谈到司法审查时说:“行政法首先关心的是个人利益的保护,应该避开过多的对公共利益的估计,任何事都取决于实践中`那些被侵害和被伤害’的意思所在。如果缺少对个人权利的侵害,司法的介人看上去就是没有法律根据的。”②“控权论”的实质正是以相对人的权利为本位。“平衡论”综合“管理论”和“控权论”的观点,从保障行政管理有效实施和相对人合法权益的双重目标出发,提出行政机关与相对一方权利义务的总体平衡的思想,从而兼顾个人利益、公共利益和国家利益的统一。但“平衡论”也承认它虽是“兼顾论”,却并非“折衷论”和“调和论”。“由于行政机关以国家强制力和强大的人力、物力为后盾,总是居于`强者’地位;因此,正是考虑到这种`力量对比’,`平衡论’总是将监督行政权、保障公民权利,以及为相对方设置更多的权利补救措施放在更为突出的地位。”③综合以上观点,可以得出结论说:现代行政法的各种理念,都有一个共同的价值倾向,即行政相对人的权利始终是第一位的,行政权任何时候都不能超越相对人的权利而存在。这是现代行政法理念的生命和精华。法治社会的基本精神就是要体现对人的关怀,违背人文精神的法律理念既没有理论的市场,也没有实践的市场,必将受到历史的鄙弃。四、行政相对人权利价值的现实基础(一)行政相对人权利与行政法治化如何制约行政权,传统的思维方式是“以权力制约权力”的模式。这一模式发挥了积极的作用,但其局限性在于:从时间维度上看,只有事前和事后的制约,没有事中的制约;从空间维度上看,只有监督行政法律关系的外部制约,缺乏行政法律关系的内部制约;从逻辑维度上看,只看到了有权机关对行政权的制约活动,而未看到这些有权机关的制约活动往往需要普通公民、组织的启动和推进。郭道晖在《论法的时代精神》中提出了“以权利制约权力”的理论:1.广泛分配权利—扩大权利的广度,以抗衡权力的强度;2.集体行使权利—把分散行使的公民权利,集中为人民的权利;3.优化权利结构—建立与健全同权力结构相平衡的权利体系;4.强化权利救〔英〕欧内斯特·巴克:《英国政治思想》,商务印书馆1987年版,第31页。T.R.S.llAna,助w,UbeyrtnadJustiee,P.2二抖.罗豪才:《现代行政法的平衡理论》,北京大学出版社1997年版,第17一18页。①②③行政法学研究2(X)4年第2期济—发挥抵抗权与监督权的作用;5.提高全民权利意识—释放权利的`动能’,以抗衡权力的`势能’;6.掌握制衡的度—以不妨碍合法权力正当行使为度。①孙笑侠从行政法律制度的视角,归纳出七个方面的控制方式。②其中提到的行政行为阶段的过程控制—过程性控制,行政行为方式的沟通控制—自治性控制,就反映出相对人权利在综合控制力量中的作用。我国制约行政权的力量主要有:权力机关;司法机关;执政党;媒体;社会组织和作为相对方的公民。行政相对人的权利是实现行政法治化的一支重要力量。而且,行政相对人权利在制约行政权方面有着特殊意义:第一,相对人亲临行政行为的过程之中,处在行政行为的“第一现场”,对问题的把握有其客观性和准确性;第二,相对人直接面对行政权的侵犯,对于行政权的滥用有着直接的感受,因而对制约行政权的滥用有着强烈的渴望,这就形成了其它力量所无可比拟的“博弈”动力。第三,相对人通过行使权利,可以发挥事中制约、内部制约的优势,加强与行政权“博弈”的深度;整个制约行政权的活动,制约主体与行政主体之间并非仅仅是多对一的关系,制约主体之间也需横向联系,相对人权利可以引发和推动有权机关的制约,从而加强“博弈”的广度。第四,就相对人权利而言,它是衡量行政权是否滥用的标准,也是衡量其它力量在制约行政权方面成效大小的标准。(二)行政相对人权利与行政民主化从对立的角度出发,需要制约行政权;而从统一的角度出发,则需要相对人参与行政活动。传统的行政法只注意到了二者相互对立、斗争的一面,而忽视了二者也有合作、统一的一面。方世荣在其《论行政相对人》一书中对行政相对人参与行政立法、参与行政合作以及参与对行政公务人员的管理等实践问题进行了广泛思考,并提出了若干建设性意见。行政相对人参与行政活动,行政相对人的权利与行政权相融合,其意义在于:直接民主弥合了代议制民主的“断裂带”。传统的代议制理论是建立在间接民主的基础之上的,一旦代议机关组成以后,选民对代议制政府下的公共机构的控制力量实际上是微乎其微的,选民的意志并不能得到实现,选民和代议机关之间的关系断裂了。特别是在行政机关由立法机关选举产生的政体中,行政机关不对选民直接负责,这就产生了两层“断裂带”。在深人到行政机关的内部机构以及具体的行政人员,这种“断裂带”就远远不只两层。拿司法机构及具体的司法人员来跟它比较,司法领域讲求“司法独立”,司法的具体机构及人员能够更大程度上独立地依法行事,而行政内部讲求“层级服从”,行政的具体机构及人员遵从更多的是上级长官的意志,特别是上一级长官的意志。所以,行政几乎成了非民主化的领域。而行政相对人对行政活动的参与,通过行使直接民主的方式,则可以在一定程度上弥合这种“断裂带”。“20世纪so年代以来的发展表明:看一个政府的民主化程度,不仅要看其代议制的发展状况,更要看其行政民主化的发展状况,更要看公民直接参与行政的程度。”③代议制是现代文明的重要内容,但是在代议制的框架内,应该重视公民的参与,发挥行政相对人的权利的①参见郭道晖:《论法的时代精神》,湖南人民出版社1997年版,第295一299页。②孙笑侠:《法律对行政的控