自上而下的政策制定

《自上而下的政策制定》读后感通读了整本书后，留给我深深思考的是在国家的形成过程中，精英集团成为了国家建立的幕后主导力量，从而使其的意志能在往后的政策制定中发挥着至关重要的作用。在讲这本书时，老师提出的问题是：精英理论如何在政策制定中发挥作用。从目录中也看出大概：占据着国家大量经济财富的精英们在政治过程中不断施压，运用经济上的重要地位，支持为其服务、代表其利益的利益集团，向他们提供资金以维持利益集团的政治运作，通过他们的院外活动、政治活动委员会的能量等行为对政府施加影响，将精英们所关注的问题及他们的政策倾向转达给政府的决策者们。而那些抱有政治抱负的政治家们为了筹集参选的资金而不得不时刻与那些大款精英们保持着密切联系，并且要使其的政策导向符合大款精英们的政策倾向，从而获得他们的资金支持，正所谓羊毛出在羊身上。最后，由大众媒体担当着向公众传达政府公共政策的重要使命，制造舆论使精英们的政策倾向合法化。最终通过“最直接的政策制定者”——政府官员，将这些政策具体化。即阐述了国家政策制定的一种模式，包括四种独立的运作过程，即政策的形成过程、利益集团的运作过程、选举领导人的过程和民意的制造过程。而精英理论是贯彻其始终，影响每一个环节的重要的价值导向。我认为，之所以精英集团会发挥如此之大的作用是因为在美国，经济权利高度集中化，大型经济金融组织决定和控制着美国生产什么产品，而且他们也越来越掌握着在国外生产什么。这些大型经济金融组织决定着多少人有就业机会以及他们报酬是多少，决定着产品和服务的分配以及开发哪些新产品，决定着有多少金钱可以用来资本投资以及投向哪里。由这些大型经济金融组织董事会所做出的决策对我们生活的影响程度，绝不亚于政府决策对我们的影响。首先，精英集团是这样一些人，他们占据着团体组织机构中能够分配社会资源的权利位置。书中引用了米尔斯对现代社会权利组织机构的基础所做出的描述：如果一个人无权掌握主要的政治团体组织机构，那么他就不会真正拥有权力。因为，正是通过这些政治组织机构的权力运作，真正有权的人才是强有力的。因此，在三权分立的美国，拥有坚实经济权利的精英们为了更好地实现自己的目标与追求，他们需要组织并建立起一种有效地机构组织，从而满足他们的需求。因此我们也能更好地明白美国政治运作过程，政策的合法化过程是政策制定的最直接过程，是一个公开的、公共的过程。因为在此之前，政策已是早早就制定好了的，国会、总统以及法院仅仅是执行它们的代表。政策的合法化过程出现在自上而下政策制定的最后阶段——就是说，当政策制定的日程表已经设定，当政策的导向和方针已经确定，当领导人已经选出，当利益代表集团已经活跃起来，当大众传媒已经把所有的问题提交上来，这是他么才粉墨登场。因此公共政策是一个政府选择要做的任何事，或者它选择不去做的任何事。并非是政府以一种“目的性或者目标为主导”的模式而行为。政府的无力行为或者不能够行为都是一种政策。他仅仅代表着那些真正掌握政治组织机构的权力运作的精英集团。政策范围和议程的设定是自上而下的，政策制定的合法化过程是自上而下的，政策的执行是自上而下的，就连政策的评估都是自上而下的，但这一定代表政策纯粹是精英集团的玩物吗？我们看到了一些对政策过程有着较大影响力的精英集团：菲利普•莫里斯，国际电气工人同业联合会，美国州县和城市雇员联合会，安利公司，以及劳动者联盟等等。但是另一个显而易见的问题是：这些精英集团又是由谁构成的呢？该书并没有回应这个问题。纯粹的精英主义者把社会看作是一个单一的金字塔，其顶部是一小撮精英。纯粹的多元主义者把社会看作是互相碰撞的台球集合，他们之间以及与政府相互碰撞产生政策。这两种都过于极端，更准确地反映现实的综合也许是“多头政治”：政策是由一系列的金字塔相互碰撞产生的，每个塔的顶部都是一个精英集团；各个利益集团（金字塔）相互作用，正如多元主义者所认为的那样，每个集团内部也划分为领导者和追随者，亦如精英主义的观点。这样的观点被阿伦•利普哈特称为“组合民主”。“政策制定”应该看作为两个过程：其一指形式和操作上的过程，这一点是“自上而下”的，这本书便论述了这个过程；另一过程则是政策观点和意志的形成，这一过程则最为重要，也更为复杂。从组合民主的角度来看，政策的形成是各个利益集团的精英集团相互作用产生的。这句话所包含的意思是：政策形成的确是各个精英集团直接相互作用的结果，因为只有精英集团拥有触动政策的能力和渠道；但是各个精英集团又是从属于某一个利益集团的，它所代表的利益是某个利益集团的普遍利益，其政策意志的形成必然要受到那个利益集团的大众的影响。当我们意识到，大众可以通过影响（注意不是“决定”和“左右”）自己所属的利益集团的精英阶层来触动政策，我们还能断言“政策制定”是自上而下的么？本书写得有些过于极端了，论证和考察的视角完全从“精英集团”出发，而且仅仅流于表面现象的描述，并没有对其进行深入的解读——如果深入讨论的话，作者的观点将很有可能站不住脚。即使是民意调查的数据也不一定代表事实，而且这样的情况还不少。本书开篇倒是说了句比较客观的话：“自上而下的政策制定并不一定意味着对民众的压迫或者剥削。”然而越往后写，作者的观点越偏激，文风同写《理解公共政策》的那个戴伊实在不一样。不过——有时候观点偏激的话，倒是可以让我们的思维更加活跃，客观到超凡脱俗的书，读多了实在是味同嚼蜡。