论我国的干部选拔制度改革――从买卖官现象切入的分析

论我国的干部选拔制度改革――从买卖官现象切入的分析许成安论我国的干部选拔制度改革――从买卖官现象切入的分析许成安【作者简介】许成安（1963－），男，安徽巢湖人，南京审计学院经济学系副主任兼西方经济学教研室主任、副教授。主要从事社会主义市场经济理论与实践研究。近几年来，在《经济学动态》（2001.7）、《学术月刊》（1999.4）、《中国经济问题》（2001.6；2004.2）、《经济评论》（2002.1；2004.3）、《财经科学》（2000.3；2001.5）、《财经问题研究》（2000.8）、《江汉论坛》（2001.1；2003.7；2004.3）、《经济体制改革》（2004.5）、《学术论坛》（2001.1）、《经济问题》（1998.3）、《中国改革》（1998.1和9，1999.5和9）、《生产力研究》（2003.4）、《学术界》（1997.1；2001.6）、《江淮论坛》（1996.3；2001.3）、《审计与经济研究》、《唯实》以及《工人日报》、《中华工商时报》、《经济学消息报》、《中国市场经济报》等报刊杂志上发表论文近百篇。【电子信箱】许成安：[e-mail]【通信地址】江苏省南京市南京审计学院经济学系许成安【邮编】210029；【联系电话】025－86585511（宅）。论我国的干部选拔制度改革――从买卖官现象切入的分析许成安（南京审计学院，江苏南京，210029）[摘要]根除买官、卖官腐败现象，首先应该对买卖官市场的形成原因进行剖析。造成卖官者卖官或供给官职的前提条件主要是有私心的当官者拥有择官权以及现行的监督与惩罚手段相对滞后、乏力，治理卖官行为应强化反腐败制度创新，如推进社会文化意识创新、干部选拔制度创新、利益分配制度创新、监督和惩罚制度创新等。[关键词]反腐败；制度创新；买官卖官；对策Abstract:Inordertogetridofthecorruptionphenomenonofofficialpositiondealing,weshouldfirstofallanalyzewhythemarketofofficialpositiondealingexists.Themainreasonisthattheegoisticofficialshavetherighttochoosethepositionandthepolicyofsupervisionandpenaltyisrelativelylaggardandineffective.Therefore,tocontrolthephenomenonofofficialpositiondealing,weshouldstresstheinnovationinanti-corruptionsystem,suchasacceleratetheinnovationinsocialcultureideology,alsoinofficialselectionsystem,interestdistributionsystem,supervisionandpenaltysystem,etc.KeyWords:Anti-Corruption,SystemInnovation,OfficialPositionDealing,Countermeasure对于买官、卖官这一腐败现象，人民群众痛恨不已；文人学者则纷纷撰文探析买卖官现象的形成原因、并积极为有关部门实施打击行动出谋划策；至于党和政府也始终不渝地在采取各种措施竭力治理这一问题。然而，客观现实是我们仍时常能看到买官、卖官方面的案件报道。个中原因何在？这不能不引起我们的深思。本研究报告在对买卖官现象进行经济学分析的基础上认为：我国干部选拔制度改革的滞后在客观上为买卖官现象的形成提供了可乘之机，治理买卖官行为必须以干部选拔制度改革为重点或突破口；同时必须在文化意识、利益分配制度、监督制度以及惩罚制度等方面进行全面的配套改革。一、买官、卖官行为的理论分析（一）、买卖官行为的含义与特点本文所谓的卖官行为，是指“拥有官位提拔权”的上级领导为了获得私利（即获得“权力需求者”或“想当官者”的钱或物），而对“求官者”实施提拔重用的行为。本文所谓的买官行为，是指“想当官者”为了获得职位上的晋升而对拥有官位提拔权的上级领导实施物质或金钱上的贿赂。买官行为和卖官行为的首要行为主体上虽有一定的差异，但双方的共同特点也是非常明显的：（1）权钱交换。其中卖官者是以权力（提拔干部的权力）换取金钱；买官者则是以金钱换取权力（通过当官而得到有关权力）。（2）追求私利。无论是买方还是卖方，都以追求自身利益极大化为目标。（3）隐蔽性（或非公开性）强。在实践中，这种非公开性又具体表现在两个方面不公开，一是“买卖双方”对社会或局外人不公开，这样，如果买卖官当事人在行使权力过程中没有明显的腐败行为，则买卖官行为便很难被发现；二是“买卖双方”当事人在具体的买卖官行动中并不一定都选择公开的和一次性的明码标价方式进行赤裸裸的权与钱的交易，更多情况下是选择“长期投资”方式，即首先进行感情上的联络与投资，再不断辅之以金钱或物质投入。这种非公开性导致人们对买卖官行为的认定极为困难。（二）、买卖官现象的形成原因1、买卖官现象产生的必要条件（1）社会对权力或官职的需求量大。受社会所能提供的、满足人们追求物质利益与社会地位的渠道有限性以及政府部门改革滞后、权责利不对称、当官者所拥有的权力和所能得到的利益远大于其实际付出的努力与应承担的责任等因素影响，社会上存在着大量的权力需求者或想当官者，这种“求官者众”现象的存在，实际上是人类欲望满足方式（或欲望实现渠道）上理性替代的必然结果：即追求物质和精神利益极大化的经济主体，在其他职业相对较难满足其对利益的追求时，便自然放弃对其他职业的追求，以对权力（或政治职业）的崇拜与追求来替代对其他职业的崇拜与追求。（2）“权力资源”稀缺或职位供给不足。任何一个国家与组织中，其所能够提供的官位不仅是相对不足的，而且还是绝对有限的。“求官者众”和“官位供给不足”导致潜在卖官市场形成。（3）公共权力资源配置不当。现行的干部选拔制度（或官位的供给方式）仍保持着计划经济时期的特点，即“少数上级领导拥有官位供给权”。换言之，社会要么是不存在公开而有序的供权力需求者合法满足权力欲望的通道；要么是公开而有序的供权力需求者合法地满足权力欲望的通道异常狭窄，这必然使得理性的、追求自身利益极大化的经济主体（权力的需求者）进行“第二次替代”：放弃公开而合法的渠道满足权力欲望，而选择私下的非法渠道向少数人去要官。很显然，这一次替代的最终结果是导致买（卖）官现象出现的可能性进一步加大。（4）拥有官位供给权的上级领导是存在私心的理性经济人。这是买卖官行为产生的最基本前提条件。受追求自身利益极大化动机支配，当官者在“卖官预期收益大于卖官预期成本”时，便倾向于铤而走险、出卖官位。2、买卖官现象产生的充分条件是社会对买卖官等腐败现象的监督与处罚力度不足，这不仅导致卖官者的被发现率不高；而且更严重的是导致卖官者即便被发现，所受到的惩罚也不是很重，这使得卖官行为的实际成本付出和机会成本付出很小，卖官因此而演变成一些当权者的现实行动。（三）、买官者的类型分析1、从买官者是否具备当官条件或资格来说，分为“具备晋升条件”和“不具备晋升条件”两种类型。从某种程度上讲，前者属于被动型买官者；后者属于主动型买官者。所谓“被动型买官”是指买官者本人无论是政治素质还是业务素质均符合晋升条件，或者说是最理想的当官人选，但是因为提拔权或官位供给权掌握在少数有私心的上级领导那里，故该想当官者只好以金钱开道，向上级领导买官。所谓“主动型买官”是指买官者本人并不具备晋升条件，但因为现行人事制度（即干部选拔制度）存在缺陷，从而诱使那些想当官者纷纷花钱买官。2、从买官者的行为目标来说，分为“物质目标为主型”、“心理满足为主型”以及“物质与心理目标兼有型”三种类型。一般说来，以“物质目标为主”的买官者最终会因为过于贪图物质利益而走上贪污、受贿以及向其下属卖官等犯罪道路；至于后两种类型的买官者，也不排除有走上腐败道路的可能。而促使后两种类型的买官者走上犯罪道路的重要前提之一是：社会对卖官行为的打击不力，致使卖官的机会成本低下。3、从买官成本支出数额大小（以及将来的成本回收方式）来分析，分为数额巨大型和数额一般型两类。所谓数额巨大与一般的区分，是依照买官者的经济状况相对而言的。一般说来，支出数额巨大的买官者，其巨额成本投入将依靠取得权力后的非法的或“黑色所得”来收回；数额一般者的成本付出，则主要依靠当官后的合法的“灰色收入”以及“精神满足”来补偿。很显然，前者在取得官位后一般会大肆进行以权谋私、收受贿赂等腐败活动，以收回其巨额成本投入，故其当初的买官行为也较容易被发现；至于后者因不指望以腐败收入来回收买官成本付出，故这一类买官行为有相当的隐蔽性。4、从买官者的行业分布来看，分为“肥缺与实权部门买卖官”和“一般部门买卖官”两种类型。由“肥缺与实权”部门的职位有限性和追求官位人数众多性的特点所决定，该类部门的求官者成本支付比其它“非肥缺与实权”部门的买官成本付出要大得多。因此一般而言，前一类部门中的买官者在买到官位后大多会大肆进行非法的腐败活动，以收回其买官时的成本支出。（四）、卖官者的预期收益与预期成本分析1、卖官的预期收益是卖官者通过直接或间接地提拔他人当官所得到的各种预期好处，主要包括物质收益与货币收入两方面。2、卖官的预期成本是卖官者突破限制卖官行为的各种约束因素而预期付出的代价。具体包括心理成本支出和机会成本支出两方面。卖官的心理成本是卖官者实施卖官行为所必须克服的心理上的各种障碍与压力。心理成本有两个特点：一是因人而异，即一般而言，只有对那些“道德特别高尚者”来说才存在该项成本（或卖官时的心理压力较大）；二是该成本随着卖官次数的增加有递减趋势，即卖官者的心理压力会减小，或者说随着卖官次数的增加，卖官者的胆子会越来越大。卖官的机会成本是卖官者的非法卖官行为被发现后所面临的政治前途与社会地位的丧失、正常而合法的职务工资收入的失去、各种虽不正常但也没有明显触犯法律的灰色收入（在职高消费）的丧失以及个人或家庭财产、人身自由甚至生命等的丧失等。显而易见，决定机会成本大小甚至有无的第一因素或首要前提条件是卖官行为的被查处率或被发现概率的高低。如果卖官行为的被发现率很高，则在“处罚力度”和其它因素一定时，卖官的机会成本必然加大，卖官行为自然较少；如果社会对卖官行为的查处率低下，则无论该社会所制定的惩罚力度多么大，卖官行为也不会消失。决定卖官机会成本高低的其它因素有：第一，法律对卖官行为所规定的惩罚力度或惩罚成本的高低。在卖官行为的被查率等因素既定时，则惩罚成本越高（处罚越严厉），卖官的机会成本也就越大。第二，卖官者的需求偏好结构。一般说来，若政府官员比较注重现期物质利益的增加，而相对轻视自己的政治前途和社会地位的提高等非物质方面，则卖官现象就会较多；第三，政府官员工资收入的高低。其它条件一定时，如果卖官者的合法工资收入并不高，则其从事卖官活动的机会成本也就较小。具体分析如下：（1）卖官活动的被查处率。应该承认，卖官现象在我国之所以久治不绝，首要原因无疑是卖官行为的被查处率不高。卖官者的被查处率的低下，直接削弱了“重刑”对卖官者的遏制作用。在卖官行为的被发现（查处）概率极低的情况下，惩罚成本定得再高也起不到威慑卖官者的作用；反之，一般而言，在被发现率极高的情况下，即使惩罚成本不高，卖官的机会成本付出概率也会随之加大，卖官行为还是会有所收敛的。而导致我国腐败现象被查处率低下的原因之一是我国的监督机制失灵。面对众多的“有私心的权力拥有者”，一方面，体制内（指政府和党内）的反腐机构与反腐力量不仅显得力不从心；而且反腐机构和反腐人员本身尚存在“反腐动力不足”问题；此外，反腐机构与人员还面临着来自方方面面的人情和压力，等等因素使得体制内的反腐效率低下在所难免。另一方面，体制外的反腐力量（如公众