论文《伦敦纽约和东京公共服务资源空间布局及疏解战略对北京的启示》

1伦敦、纽约和东京公共服务资源空间布局及疏解战略对北京的启示施昌奎[摘要]：从后现代新城市主义理念出发，总结了伦敦周边新城布局和生态发展经验，提出了北京公共服务资源应向郊区重点镇和边远新城倾斜、加快城市绿色空间建设步伐的建议。从城市化－郊区化－再城市化发展规律出发，揭示了东京居住空心化和商务办公核心化的弊端，强化了合理布局的重要性。从民主决策制度出发，揭示了人本主义决策机制的作用。[关键词]：城市边界城市生态职住分离空间布局世界城市伦敦、纽约和东京公共服务资源空间布局及疏解战略对北京的启示有三个方面，一是遵从后现代新城市主义的布局理念；二是探索城市化－郊区化－逆城市化－再城市化的阶段性发展规律，三是贯彻需求导向和民主决策的资源均等化配置机制。一、后现代新城市主义的布局理念启示后现代新城市主义产生于20世纪末期，主要代表人物有安德雷斯·杜安尼（AndresDuany）与伊里莎白·普拉特（ElizabethPlater-Zyberk）夫妇（简称DPZ）、彼德·卡尔索普（PeterCalthorpe）等。他们于1996年在意大利的博洛尼亚举行了新城市主义第一次国际会议，这次会议也标志着后现代新城市主义的诞生。随着后现代新城市主义影响的日益扩大，其先进的布局理念备受推崇，进而成为西方国家日趋主流化的规划理论和思想运动，也逐渐成为西方国家日趋主流化的城市公共服务资源空间布局理念。（一）主张城市规模“适度论”和“边界论”1、伦敦周边新城布局的规模和距离后现代新城市主义主张城市发展规模“适度论”和“边界论”。城市发展边界（UrbanGrowthBoundary，简称UGB）是城市公共服务资源布局必须首先考虑的问题。伦敦城市的发展很好地秉承了后现代新城市主义的衣钵，主要体现在伦敦不是简单地由内而外地“摊大饼”式发展，而是有序地发展周边新城，从而形成今天的大伦敦都市圈，造就了伦敦今天的辉煌，伦敦正在向着繁荣的城市、宜居的城市、便捷的城市、公平的城市、绿色的城市方向发展。伦敦周边新城规模都不大，但所承载的功能却很强大。“伦敦的新城其实是介于城市和乡村的人口规模不大的新镇，这在很大程度上体现了霍华德田园城市的构想”[1]。伦敦周边新城大多是在周边的村庄或小镇基础上建立起来的，在建立之初人口并不多，有的只有区区几千人，比如说哈罗新城设立时的人口只有4500人，巴西尔登新城也只有2.5万人，即使发展到现在，新城的人口规模也不算太大，最大的巴西尔登也就10万人左右。本文为北京市社会科学院重点课题“北京公共服务资源空间布局战略研究”（项目编号：2012A09）的系列研究成果之一。2目前伦敦周边的新城已经成为区域服务业中心，金融业、银行业、旅游业、零售业和信息产业非常发达。因此新城提供了大量就业机会，大多数新城当地就业人口超过50%，其中在新城哈罗，当地就业人口超过85%。这些就业人口主要是当地各种产业特别是服务业提供的。伦敦周边新城距离伦敦中心城区的距离一般在50公里左右，这样的距离是适宜的。一方面可以使这些新城不至于与伦敦主城区连成一片，从而发挥新城的产业、居住和就业的功能，消解主城区的压力，另一方面也能保证新城的田园城市特色，达到人与自然的和谐统一。2、北京公共服务资源布局应向郊区重点镇倾斜伦敦的新城人口规模一般都不超过10万人左右，即使像东京、大阪、神户这样一些人口高度密度的城市，其新城规模也不超过20万，东京最大的多摩新城人口也就20万人。而北京的新城大多以远郊10个区县的行政中心为基础建立起来的，外加一个亦庄新城，这11个新城人口规模都很大，处在15-90万人之间，其中重点新城规划人口在50-70万人之间。如此庞大的新城规模肯定是不合理的，不能无限制地扩张，应该加以限制。北京的新城规模过于庞大，如不加以限制的话，大城市病也将同样会降临在这些新城头上，所以，要未雨绸缪，将一部分公共服务资源向北京市已经确定的42个重点镇倾斜，这些重点镇包括：门头沟区斋堂镇、潭柘寺镇、军庄镇；房山区韩村河镇、窦店镇、琉璃河镇、长沟镇、河北镇；通州区漷县镇、台湖镇、西集镇、永乐店镇；顺义区高丽营镇、杨镇、赵全营镇、李遂镇；大兴区采育镇、庞各庄镇、安定镇、榆垡镇、魏善庄镇；昌平区小汤山镇、阳坊镇、南口镇、北七家镇、十三陵镇；平谷区金海湖镇、峪口镇、马坊镇；怀柔区桥梓镇、怀北镇、汤河口镇；密云县溪翁庄镇、太师屯镇、西田各庄镇、古北口镇、巨各庄镇、穆家峪镇；延庆县康庄镇、永宁镇、八达岭镇、旧县镇。3、北京公共服务资源布局应尽量向距离更远的新城集结北京11个新城有6个位于城市功能拓展区，其中通州、大兴和亦庄的建成区已经和城市中心区相连，这些地区可以逐步形成城市副中心而不能作为新城来规划布局公共服务资源。公共服务资源布局应尽量向距离更远的新城集结，这些新城包括延庆、昌平、怀柔、密云、平谷、顺义、房山、门头沟。（二）秉承城市“生态主义”理念1、伦敦的城市绿色空间建设经验伦敦城市绿色空间建设是“生态主义”的典范之作。伦敦城市绿色空间包括城市公园、城市绿带、绿色通道和绿色网络等。城市公园分为大城市公园、区域公园和地方公园三级，这些公园是“伦敦的肺脏”和城市的“绿岛”，最著名的公园有圣詹姆斯公园、海德公园、里真茨公园和肯辛顿花园。海德公园有条蜿蜒曲折的小河，“讲演者之角”享誉世界。里真茨公园拥有动物园和露天剧场，肯辛顿花园四周有池塘环绕，圣詹姆斯公园拥有秀丽的湖泊，湖泊拥有各种野鸭。3伦敦城市绿带规划较早，早在伊丽莎白时代的“伦敦公告”中就有规划城市绿带的设想，后来霍华德进一步细化了这一设想，他提出在伦敦周围建立一条绿带并将伦敦多余的人口疏散到绿带外围的花园城市中。到了1938年，英国正式颁布“绿带法”，法律明确规定在伦敦市区周围要保留宽13～24公里，总面积大约2000多平方公里的城市绿带，这一规定至今不能突破。伦敦城市绿色通道也称“绿链”，是穿越城市商业和居住等人群密集区的绿化通道，它与城市开放空间连接，犹如城市绿色动脉，大大提升了城市开放空间的休闲娱乐价值。伦敦绿色网络包括步行绿色道路网络、自行车绿色道路网络和生态绿色通道网络三种形态。步行绿色道路网络有绿链步行、河岸步行、运河步行、市区步行和郊区步行五大线路，自行车绿色道路网络长约1千英里，覆盖伦敦全市，生态绿色通道网络为野生动物提供栖息地。2、北京应加大城市绿色空间建设步伐根据最近的2009年第7次园林绿化资源普查数据，北京城镇绿地率为42.63%，城镇绿化覆盖率为44.40%，较第6次普查分别提高2.98%和2.48%。人均绿地面积49.5平方米，人均公共绿地面积14.50平方米，较第6次普查分别增加2.60平方米和1.84平方米。尽管北京近年的绿化进程在不断加快，但在19个“国家园林城市”中仍处在中等偏下水平（见表1）。表1国内外部分城市绿化指标比较城市绿地率（%）城市公用绿地郊区森林绿地统计年代市城市区总面积（k㎡）人均（㎡）总面积（k㎡）布局形式伦敦35.8112800040240000环境森林绿带2004巴黎23.058.8617524.7276184块状森林公园2005莫斯科18.045.34500045172700环城森林公园2006北京43272024812.6722744远郊山区绿化2008东京397.947165.285300远郊带状绿地2007资料来源：表中根据韩宁论文《北京市旧城区绿地景观空间结构分析》整理，其中北京数据为2008年数据，2009年第7次普查最新数据显示人均公共绿地面积提高到了14.50平方米。根据北京市绿地系统规划，到2020年，北京林木覆盖率达到55%，森林覆盖率达到38%，城市绿地率达到44～48%，绿化覆盖率达到46～50%，人均绿地面积40～45平方米，人均公共绿地15～18平方米。北京未来绿化任务是建设完善“三区三林三网三绿四园”，即：全市建三区——风景名胜区、自然保护区（含湿地）、风沙治理区，区中生态健全；山区育三林——水源涵养林、生态风景林、经济果木林，林中生物多样；平原造三网——水系林网、道路林网、农田林网，网中果茂粮丰；城市建三绿——绿块镶嵌、绿廊相连、绿带环绕，绿中人居和谐；城郊建四园——西北郊历史公园、南苑生态公园、东郊游憩公园和北郊森林公园，4园中功能完善。近期北京的绿化重点应该是建设湿地和防风固沙系统。湿地系统包括潮白河及北运河水系湿地、永定河水系湿地、大清河水系湿地、蓟运河水系湿地。防风固沙系统主要是开展“三河两滩”五大风沙危害区的绿化建设，包括康庄—南口、古北口—潮白河、永定河官厅山峡河谷三条风沙入京风廊防护林建设，京东南地区水生态林建设。二、城市化—郊区化—逆城市化—再城市化发展规律启示伦敦、纽约、东京、巴黎等世界城市都市圈面积都很大，从中心到外围半径大约有50-100公里，从这些大都市内部人口结构变动来看，一般都要经历城市化、郊区化、逆城市化和再城市化不同发展阶段。在城市化阶段，城市中心人口持续增长；在郊区化阶段，城市中心人口下降，郊区和外围人口开始增长；在逆城市化阶段，城市某中心和外围人口都在下降；在再城市化阶段，城市中心人口和产业重新增加。对一个大都市来说，不同的发展阶段，公共服务资源的空间布局是完全不同的，因此，准确掌握城市人口内部结构变动趋势是合理布局城市公共服务资源的首要前提。（一）东京居住空心化和商务办公核心化的警示东京都23区内部人口结构变动大致经历了三个阶段：第一阶段为集中化阶段，时间从1920-1940年；第二阶段为集中与分散并存阶段，时间从1950-1970年；第三阶段为分散化阶段，时间从1980-2000年。从东京都商业居住用地比重和就业密度分布来看，越往内城，商业办公用地比重越高，就业密度越大，越往外城，居住用地比重越高，就业密度越小，东京居住空心化和商务办公核心化的趋势非常明显[2]。随着东京居住空心化和商务办公核心化局面的形成，交通潮汐流的压力变得越来越大，教育、医疗和文体公共服务设施布局也面临着调整的压力。东京的做法一是发展大容量的轨道交通来解决交通潮汐流问题，二是调整公共服务资源，将教育、医疗和文体设施尽量向环状居住带倾斜，尽量做到公共服务资源布局的均等化和均衡化。但到目前为止，东京的商业和居住分离矛盾和问题依然没有得到根本的解决。（二）北京应采取标本兼治策略缓解城市职住分离矛盾从世界城市的发展过程看，城市职住分离是必然的，因为土地的“挤出效应”使大部分居民选择住居在城市的外环地带，而职场大多集中在城市核心区。北京与东京相比，职住分离状况更为突出。北京解决职住分离的途径应借鉴和参考东京的做法，采取“本标兼治”策略。首先要大力开展公交城市建设，特别是要加大轨道交通建设的力度。这虽然是一个“治标”的办法，但又是一个在短时期内不得不采取的有效办法。根据北京“十二五”交通规划的“公交优先”发展战略，中心城公共交通出行比例要达到50%以上。到2015年，北京轨道交通线网运行总里程达到660公里。轨道交通的发展不能解决根本的问题，东京就是一个5很好的例证，东京的轨道交通不可谓不发达，但交通拥挤问题依然严重，其根本的原因是东京没有从根本上改变“居住空心化和商务办公核心化”的现状。北京要向从根本上解决职住分离状况，还要从“治本”上下功夫。其次，要统筹兼顾、合理布局公共服务资源，从根本上解决职住分离现状。第一，要控制中心城区高等教育、综合医院和大型文化体育设施的数量增长和规模扩张。推进中心城区优质公共服务资源向城市功能拓展区、发展新区和资源不足地区转移。鼓励学校、医院、文体等公共服务资源向周边中小城市转移。第二，严格按照“一校一址”原则，推动高校通过置换原有校区在新城地区建设新校区。第三，加强新城医疗设施建设。加强新城区域性医疗中心建设，实现每个新城有一座高水平的医疗中心。第四，加强新城文化体育设施建设。完成区县级文化馆、图书馆、体育场、体育馆、游泳馆达标建设。最后，要优先启动一些重点区域的公共服务设施建设。落实“城南计划”，提升城南地区公共服务能力，优先安排一批重大公共服务设施项目落户南城；加快西部地区公共服务设施建