统筹山区城乡发展的新探索

统筹山区城乡发展的新探索—关于建设竹房城镇带城乡一体化试验区的调研报告联合调研组2010年第10期——本刊特稿根据省委书记罗清泉同志6月上旬在十堰市调研时的指示和省委专题办公会议纪要（〔2010〕15号）精神，最近，省委副秘书长、省委政研室主任吕东升同志率省委办公厅、省委政研室联合调研组到鄂西北的竹山、竹溪、房县，就如何将竹房城镇带建成我省山区城乡一体化试验区进行专题调研。调研组详细考察了城镇建设、产业发展、基础设施建设、社会事业发展等情况，还考察了陕西省平利县城镇化和新农村建设情况，召开了十堰市、竹溪县、竹山县、房县和相关乡镇负责人座谈会，在广泛调研、深入讨论基础上形成此报告。一、建设竹房城镇带城乡一体化试验区的重大意义省委专题办公会议纪要（〔2010〕15号）指出，“参照仙洪试验区的政策，将两竹百公里城镇带纳入全省城乡一体化规划，作为山区城乡一体化建设试验区”。“同时，将房县沿305省道、紧邻竹山县，交通便利、区位优势明显、产业基础较好的军店、化龙、窑淮3个乡镇，一并列入全省山区城乡一体化建设试点”。鉴于房县的3个乡镇已列入试验区建设，建议试验区名称定为“竹房城镇带城乡一体化试验区”。试验区范围是指西起竹溪县蒋家堰镇关垭，东至房县城关镇，约173公里长，分布在305省道沿线，包括竹溪、竹山、房县3个县城、15个乡镇的城镇带。总面积2570.85平方公里，占三县总面积的21.4%；总人口74.59万人，占三县总人口的56.6%；经济总量占三县经济总量的83%，是三县人口密集带和政治、经济、文化中心地带。建设竹房城镇带城乡一体化试验区，是我省推动科学发展的又一项重大战略决策。（一）建设竹房城镇带城乡一体化试验区，是落实科学发展观、统筹城乡发展的又一重大部署。马克思主义关于消灭“三大差别”和“城乡融合”理论蕴含着城乡统筹思想。我们党始终不渝地探索城乡共同繁荣之路，毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛等历届中央领导都提出了城乡统筹战略。近几年，我省按照科学发展观要求，加大了统筹城乡发展、推进城乡一体化力度，实施“两圈一带”战略，开展了仙洪新农村建设试验区、鄂州城乡一体化试点、7个山区县市脱贫奔小康试点、88个新农村建设乡镇试点四个层面的试点工作，对全省城乡一体化形成了带动和示范效应，但广大山区如何走城乡一体化路子，还需要进一步探索实践。十堰市地处秦巴山区、鄂豫陕渝四省（市）交界结合部，集老、少、边、穷于一体，自然条件落后，是国家级生态功能区，又是国家级重点贫困县连片地区、南水北调中线工程核心水源区，城乡二元结构矛盾最为突出。2009年，十堰市城区人均GDP已达46714元，县域人均GDP仅为8920元，城区与县域之比为5.2∶1，城区与竹房三县之比为7.1∶1；城市居民可支配收入14454元，农民人均纯收入3110元，城乡居民收入之比为4.6∶1，两项数字差距之大，全省独一无二，全国也不多见。在这个城乡矛盾特别突出的地方建设城乡一体化试验区，具有创新性、典型性，是落实科学发展观、统筹城乡发展的创造性实践。（二）建设竹房城镇带城乡一体化试验区，是推进鄂西生态文化旅游圈建设、加快扶贫开发的重大举措。城乡发展不协调是制约鄂西生态文化旅游发展的重大障碍。统筹城乡发展、加快贫困地区脱贫致富步伐，是建设鄂西生态文化旅游圈的应有之义。位于鄂西北的十堰市，是集中连片的贫困地区，所辖6个县（市）都是国家级特困县，脱贫致富的问题不解决，将严重影响全省区域的均衡发展。而在这6个县（市）中，竹房三县的贫困状况则更为严重。2009年竹房三县人均GDP只有6500元，低于6个县（市）平均水平2420元；三县的农民人均纯收入3011元，低于6个县（市）平均水平99元，城区与竹房三县城乡居民收入之比为4.8∶1。竹房三县脱贫致富问题，既是十堰扶贫开发的重中之重，也是全省扶贫工作面临的一个难题。竹房城镇带地势相对平坦，交通条件相对较好，具有一定发展基础。把这里作为全省山区城乡一体化试验区，省、市两级予以重点扶持和帮助，有利于进一步改善发展条件，培育“造血”功能，提高自我发展能力；有利于培植特色致富产业，推进新型城镇化和新农村建设，提高人民生活水平，带动城镇带两厢乃至鄂西北山区发展；有利于在集中连片的贫困山区探索新阶段扶贫开发的新路子，为广大山区找到一个脱贫致富的治本之策。这一探索实践，在全省乃至全国将具有重要示范意义。（三）建设竹房城镇带城乡一体化试验区，是保护生态环境、确保南水北调水源区安全的有效途径。十堰市是南水北调中线工程核心水源区、“引汉补江”通道，在国家主体功能区划分中，被列为限制开发区域。适应国家主体功能区划分要求，保护生态环境，确保南水北调中线工程核心水源区的安全，是十堰市和全省的重大政治任务。把竹房城镇带建成山区城乡一体化试验区，有利于提升鄂西北地区城镇化水平，减少农业人口和农业面源污染，降低对生态环境的人为破坏，积蓄生态资源；有利于转变发展方式，发展资源节约型和环境友好型产业，建设生态文明；有利于带动十堰市乃至鄂西北地区走可持续发展道路，让山川河流复归平静与安宁，构建人与自然的和谐图景，涵养南水北调中线工程核心水源区。（四）建设竹房城镇带城乡一体化试验区，是推进鄂陕渝对接、提升湖北对外窗口形象的迫切需要。竹房城镇带位于鄂、陕、渝交汇处，地处秦岭南麓、巴山北坡，东屏荆襄，西控川陕，南连渝蜀，北枕汉水，是连接华中地区与西南、西北地区的重要通道。以305省道为纽带，竹溪、竹山、房县成为鄂陕、鄂渝“口子县”，西端与陕西省平利县接壤，南部与重庆市巫溪县相邻。近年来，周边邻省县市发展速度加快，竞争态势日趋激烈。陕西省把平利县列为全省新农村建设试点县，设立“专项基金”，举全省之力打造陕南地区面向湖北的窗口县。力度之大，政策之优，都远远超过湖北。我们此行考察的陕西省平利县长安镇，其城乡建设水平、市场繁荣状况远远超过相邻的竹溪县。建设竹房城镇带城乡一体化试验区，有利于推进鄂陕、鄂渝对接合作，搞活“边贸”，开发鄂西北特色资源，促进鄂西北地区更好更快发展。建设竹房城镇带城乡一体化试验区已具备现实基础。近几年，十堰市委、市政府深入贯彻落实科学发展观，不等不靠，大胆探索，紧密结合十堰实际和山区特点，提出了以“统筹城乡为方向，分区域规划、分产业布局、分类型指导”的“一统三分”战略，并在竹溪县进行试点，探索山区城乡一体化的路子。竹溪、竹山、房县不约而同地在305省道沿线大作统筹城乡的文章，而且相互学习借鉴、竞争发展，在这个狭长区域形成了“一线穿珠”的城镇群。他们的率先探索实践，为建设竹房城镇带城乡一体化试验区打下了基础。在此基础上，省委、省政府因势利导、顺势而为，加大政策倾斜力度，集中一定的资源，建设山区城乡一体化试验区，将对我省城乡一体化的历史进程产生重大而深远的影响。二、建设竹房城镇带城乡一体化试验区的总体思路竹房城镇带城乡一体化试验区与仙洪新农村建设试验区、鄂州城乡一体化试点相比，条件较差，区情特殊，建设难度更大，目标任务和工作重点也不同。必须立足实际，解放思想，创新思路，遵循规律，科学谋划，稳妥推进。综合研究各方面情况，我们初步提出如下总体思路：（一）指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照国家主体功能区定位、鄂西生态文化旅游圈总体规划和“统筹城乡发展，分区域规划、分类型指导、分产业布局”的“一统三分”要求，以体制机制创新为动力，统筹城乡空间布局、产业发展、基础设施建设、社会事业发展、生态建设，加快城乡一体化步伐，为全省城乡一体化和山区新农村建设探索经验、提供示范。（二）基本原则——坚持规划先行。按照科学发展观和城乡一体化要求，高起点制定《竹房城镇带山区城乡一体化总体规划》，并依据总体规划制定专项规划、区域规划。注重规划之间的衔接，确保规划具有前瞻性、科学性、系统性、可行性。坚持整体规划，分步实施，重点突破，循序渐进。——坚持区域统筹。打破城乡、地域界限，把竹房城镇带作为一个整体来谋划，统筹各项改革发展，防止各自为战、零打碎敲、条块分散。县与县之间既要合理分工、体现特色，又要加强协作、同步发展。——坚持产业主导。把培植特色致富产业作为推进试验区建设的中心任务，发挥竹房城镇带的资源优势，调整优化产业结构，提高工业化、农业产业化和现代服务业发展水平，大幅度增加农民收入。——坚持改善民生。按照城乡统筹的要求，努力破解长期积累的农村民生难题，不断提高城乡公共服务的均衡化水平。缩小城乡居民收入差距，改善群众的生产生活条件，维护群众合法权益，充分调动群众的积极性和创造性。——坚持改革创新。发扬敢为人先、大胆改革、先行先试的精神，加大重点领域和关键环节的改革创新力度，破除山区城乡一体化的体制机制障碍。扩大对内对外开放，完善市场机制，加大政府扶持力度，形成市场牵引力与政府支持力有机结合的发展动力机制。——坚持群众主体。充分发挥农民群众的主体作用，尊重群众的首创精神，调动群众的参与热情和创造热情，相信群众、发动群众、依靠群众，形成班子团结、上下联动、社会参与、共谋发展的局面。（三）发展目标力争3年取得明显变化，5年建成具有较强示范效应的山区城乡一体化示范区、山区新农村建设示范区。到2013年，初步建成以3个县城为中心、15个乡镇为重点、150个中心村为支点的城镇体系、覆盖区域内所有村落的交通体系、比较完善的公共服务体系、比较健全的市场体系和功能相对齐备的社会管理体系；建立和完善城乡统一的新型户籍管理制度、就业制度、社会保障制度、土地管理制度；形成百公里绿色城镇带、特色产业带、新农村示范区和生态文化旅游带。到2015年，建立更加完善的城乡一体化经济社会发展管理体制和运行机制，形成城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、社会管理、市场体系建设一体化发展的新格局。区域内总人口达到90万人，其中县城和集镇常住人口60万人，城镇化率66.7%。生产总值、财政收入实现翻番；工业产值年均增长20%、全社会固定资产投资年均增长25%、社会消费品零售总额年均增长18%、城镇居民人均可支配收入年均增长12%、农民人平纯收入年均增长14%；固体废物处理率达到80%以上，卫生厕所使用率达85%，农村适宜沼气入户率达90%以上，地表水出境水质达到Ⅲ类标准，饮用水源水质达标率100%；城镇空气质量不断提高，万元GDP能耗、COD排放量、SO２排放量逐年下降，并在省市控制指标以内；居住条件和基础设施进一步完善，广电和互联网络通达率100%，水泥路通组达户率90%，自来水普及率95%，绿化覆盖率达到90%以上。三、建设竹房城镇带城乡一体化试验区的主要任务和措施按照统筹城乡发展、推进城乡一体化的要求，立足竹房城镇带的资源禀赋、现实基础，创新体制机制，引导工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中，实现城乡产业发展、城乡布局、城乡基础设施、城乡公共服务、城乡社会事业、城乡生态建设“六个一体化”，把竹房城镇带建设成为全省山区城乡一体化的样板。（一）推进城乡产业一体化，构建竞争力较强的特色产业带。把发展特色产业作为竹房城镇带城乡一体化发展的根本支撑，调整产业结构，优化产业布局，增强产业实力，促进产业互融互补、良性互动，形成竞争力较强的特色产业带。一是发展壮大特色农业。围绕区域资源优势，加快农业农村产业结构调整，培植壮大茶叶、烟叶、魔芋、食用菌、林果等优势产业，建设一批优势农产品和特色农产品生产基地，提高农业生产的标准化、优质化、专业化、产业化、品牌化发展水平。二是加快发展特色工业。加强对传统支柱工业的改造升级，重点培育水电能源、绿色食品加工、医药化工、矿产建材等特色产业集群。引导项目向城镇带内集中，企业向城镇带内聚集，建成一批有规模、有品牌、有带动能力、有市场竞争力的骨干企业。抓好工业园区建设，不断改善园区基础设施条件，提升园区产业承载能力。三是突破性发展第三产业。大力发展边贸市场和城镇集贸市场，努力把竹房城镇带建设成为湖北有机绿茶产销集散地、鄂渝陕周边地区中药材集散地、魔芋生产加工聚集区、商贸流通中心区。大力发展生态文化旅游产业，主动融入鄂西生态