论西方国论西方国家政党法制的应用

AthesissubmittedtoXXXinpartialfulfillmentoftherequirementforthedegreeofMasterofEngineering论西方国家政党法制摘要：政党法制是政党民主理念的形式体现，表现为宪法提供规范政党活动原则规定，及议会普通立法规定政党的具体活动规则，并辅以司法审查政党的内部活动与外部行为，以确定政党活动的合法性与合宪性。政党法制区别于政治学意义上所讨论的政党制度，它是立基于政党民主理念，对政党的宪法地位、政党的内部与外部活动进行宪法与法律上的分析与考量过程。对政党法制的考察既有助于在理论上厘清政党宪法地位与性质的双重性，亦有助于实践中我国政党法制的展开。本文将基于对政党法制的理论基础及政党性质的分析，对政党法制的立法包括形式法律规范与实质法律规范，及政党的司法审查等问题进行初步探讨，以期获取政党法制的立体与动态景观。一、政党法制的理论基础政党法制，是指政党受法律的规制，表现为以宪法与法律规范政党的内部行为与外部活动，并以司法审查政党行为合法性与合宪性的过程。政党法制的理论基础是政党民主，此前，有关政党活动服从于政党自由的理念，因为，从政党的宪法地位来看，政党是私人之间就政治信仰与政治行动问题而形成的政治性的结社组织;结社权是各国宪法明确承认的私人宪法基本权利之一，政治性的结社与公民私法领域中的结社(私法人)并无二致。在此观念与前提主导之下，并未形成一个特殊的宪法制度，有关政党内部的活动原则在服从宪法结社自由的一般原则之下进行，政党民主问题并未受到特别关注。最早提出政党民主问题的是德国学者罗伯。米谢尔斯。他于1911年出版了题为《现代民主中的政党社会学》一书。在该书中，作者提出了“政党寡头”问题，认为这是政党自由理念之下政党的发展规律。这一理论认为，随着现代政党规模的庞大，政党走向了专业知识的时代，形成了政党的组织化体系化，导致政党的组织操纵在极少数的精英手中;这些人控制着政党的日常政务，在实际上影响政党政策的决定，党员只有服从党领袖的领导。“寡头铁律”理论的中心内涵是，所有的政党必然形成寡头领袖的组织，政党越大，这一现象也就越严重，距离民主的理念也就越远，党员对党内事务就越无发言权。米谢尔斯还以社会学的方法从技术与心理层面分析“寡头铁律”的现实基础。尽管这一理论受到了学界的批评，但二十世纪许多国家的政党实践证明这并不完全是凭空杜撰。同时，在实践层面，政党民主化受到了各国重视。政党民主有两方面的含义：一是指政党内部的组织活动须服从民主的一般原则;二是政党外部活动必须不得与国家民主的理念相违背。政党民主的内容包括政党民主的原则是什么?政党民主是否须服从国家民主的理念，即国家民主原则是否适用于政党?国家民主有很深厚的历史与理论渊源，是人民主权理论的具体体现，其在原则上承认人民是国家的主人，保障人权是国家施政的目的，并进一步在国家政治制度中落实法治原则和法律保留原则。由于政党不过是一般的政治结社，能否按照这一原则来要求政党内部组织则有两种不同的观点。一种观点主张，两者具有同一性，可以按照国家民主的理念来要求政党，政党所要遵循的民主理念与内涵与国家所奉行的民主是相同的;一种观点认为，不可以按照国家民主的理念与原则要求政党，这样做可能产生萎缩政党功能的后果。该观点认为，进一步而言，在政党内部适用国家民主的原则，会产生这样一些问题：是否可要求政党像国家保护人权那样保护党员的权利?如果承认在政党内部党员有结社的权利，是否可促成政党的分裂?在政党内部是否适用国家选举制度，采用秘密投票原则?政党内部是否必须设立如国会一样的组织，来控制党务的运行?等。针对这些问题，目前较多的人持修正性的观点，认为人民和国家的关系与人民和非公权力团体之间的关系不可同等视之。人民与非公权力社团之间的关系是人民与政党之间的关系，这一关系不同于人民与国家之间的关系，不可按照国家民主的理念与原则来要求政党。该观点认为，适合规范政党内部关系的民主理念，原则上源于国家民主的理念与制度，如果有所修正，须在考虑政党功能及特性后，才予以援用。由此也产生了一系列问题，例如，党员的组织及其权限须受到国家法律的规范而不仅仅是政党党章的规制;党员的权利是否受到宪法保障?党员的入党和退党权是否受法律保障?党员的言论自由权和结社权是否受法律保障?党籍的开除有无救济制度?政党的候选人推举制度等是否受国家选举法的规范?二、政党法制的宪法依据与原则政党法制的依据是宪法。有关政党法制的原则规定首先出现在德国1949年《基本法》中。《基本法》第二十一条第二项(一)规定：“各政党应相互协作以实现国民的政治意愿。它们的建立是自由的。它们的内部组织必须与民主原则相符合。它们的经费来源必须公开说明。”(二)“根据各政党的目的或根据其党员的态度判明，如企图破坏民主和自由的根本秩序，推翻这种秩序或阴谋颠覆德意志联邦共和国，都是违反宪法的。有无违宪问题，由联邦宪法法院决定之。”(三)“其细则另有联邦法律规定之。”其后许多国家在宪法中增加了有关政党活动内容的规定，这些规定蕴涵了政党法制的一般原则。政党法制的基本原则是指贯穿于宪法与法律有关政党活动规范中的基本精神，这些原则通常由宪法加以规定。由于政党法制的理论基础是民主，政党民主与国家民主具有统一性，政党法制原则与立宪国家宪法原则的内容也大体相近，可将其归纳为政党民主、政党自由与党内人权。(一)政党民主原则政党民主原则包括两方面的内容：一是政党内部的组织活动必须符合民主的一般原则，包括政党内部的选举、决策等活动必须不能是个人意志与专制的结果;二是政党外部的活动必须符合民主国家的理念，组建政党的目的是为了国民民主参与国家事务的决策与管理。前述德国宪法规定的“它们的内部组织必须与民主原则相符合。它们的经费来源必须公开说明”，以及1961年土耳其宪法第57条第一项规定的“政党的内部规章、政纲及行为必须符合基于人权及人类自由之民主共和国理念”就是政党内部民主原则要求的体现。德国宪法规定的“各政党应相互协作以实现国民的政治意愿”，1947年意大利宪法第49条规定的“为了以民主手段参与国家决策，一切人均有组织政党权利”，1958年法国宪法第4条规定的“它们必须遵守国家主权原则和民主原则”，1975年希腊宪法第29条第一项规定的“政党之组织及行为应有助于国家民主秩序的自由开展”，及1976年葡萄牙宪法第47条规定的“结社自由应包括建立或参加政治社团和政党的权利，通过这些政治社团和政党民主地进行工作，以赋予人民的意志为形式，并组织政治力量”等，则既是要求政党内部行为须符合民主原则，也是要求政党外部活动须与宪法的民主原则相一致。(二)政党自由原则政党自由原则是指政党组织必须建立在自愿基础上，具体包括入党与退党自由，党内言论自由，及政党内部的结社自由等。政党自由原则主要适用于政党的内部活动。德国宪法规定的政党的“建立是自由的”，意大利宪法规定的“为了以民主手段参与国家决策，一切人均有组织政党权利”，及法国宪法规定的“各党派和政治团体协助选举的进行，各政党和政治团体得自由地组成并开展活动”等就是这一原则的宪法体现。(三)党内人权原则党内人权原则是宪法人权原则的具体化，是指在政党内部，政党组织与其党员的关系必须符合人权的一般原则。这一原则要求政党组织必须保障党员的基本人权，党组织不得对党员擅自进行人身与财产方面的处罚等。前述土耳其宪法规定的“政党的内部规章、政纲及行为必须符合基于人权及人类自由之民主共和国理念”就是党内人权原则的体现。政党法制原则具有重要意义，它们构成了评判政党活动的基本标准。以政党人权原则为例，这一原则要求政党组织必须保障其成员的人身自由，不得擅自对其进行处罚。同时，民主法治国家的宪法人权原则也要求只有国家司法机关依照特定法律程序才能限制或者剥夺公民的人身自由，这一原则同样适用于政党内部。按照宪法人权原则，作为一个政治性的结社组织，政党组织既无权，也不得随意限制和侵犯党员的人身自由，这一原则对党员权利起到了保障作用。这也说明，政党法制原则与国家宪法原则相一致，党员的权利也应受到宪法与法律保障。三、政党法制的形式与实质规范各国宪法只是提供了有关政党法制的根本法依据与一般原则，进一步的政党活动则需要普通法律加以规范。宪法有关政党活动的一般原则与议会规范政党活动的各种法律相结合，共同构成了政党法制体系。政党立法既包括形式法律规范，也包括实质法律规范。政党实质法律规范主要包括政党组织与活动的原则、政党内部的民主、政党的公平竞争、政党的财政收支、政党的选举规则、政党纪律等内容。除宪法以外，政党形式法律规范的内涵及强度也有所不同，形式法律规范主要可区分为以几种情况。(一)政党基本法政党基本法是立法机关针对政党活动制定的专门立法，它全面规范政党活动，适用于一个国家境内的所有政党。政党基本法的主要内容是对政党的政治和组织进行法律控制。政治控制表现为法律规定任何政党不得危害现行的国家体制和统治秩序，只能在宪法原则的范围内活动。组织控制是指政党的组织体制必须纳入到统一的法律轨道，不允许自由选择，如必须以民主方式组织政党等。德国1967年7月24日根据宪法第21条第3款制定了《德意志联邦共和国政党法》。该法就政党在宪法中的地位、作用、内部组织、选举、帐目、取缔违宪政党等方面一一做出了规定。20世纪50年代，实行政党基本法的还只是个别国家，目前，已有十多个国家通过了关于政党的基本法律。[③]除德国外，韩国(1962年)、印度尼西亚(1975年)、墨西哥(1977年)和土耳其(1983年)等国都已制定了政党法。2001年7月12日，俄罗斯总统普京也批准了《政党法》。(二)专项政党立法专项政党立法是议会针对某个特定政党的立法，其效力只适用于某一政党。它又可以分为两种：一种是对某一政党的领导作用和执政地位以专门立法予以阐明和规定，例如，缅甸1974年通过了《保障党的领导作用法》，该法具体规定了缅甸社会主义纲领党对国家和社会进行领导和权力及其行使方法。另一种是以专项立法对某一政党实行管制或取缔，例如，美国1950年制定了《国内安全法》(麦卡伦法)，该法专门针对共产党活动进行控制，规定共产党各组织的成员不得领取出国护照。另有美国《1954年共产党管制法》，[④]该法规定共产党不受法律保护，视其为法外之组织，剥夺美共作为政党享有的各种权利，并对有共产党渗入的其他组织也做出了相应规定。依据该法律，美国政府在50年代对美国共产党实施了严厉的镇压。(三)以相当法律规范政党活动这是指有关政党活动的立法不是规定在政党基本法中，而是散见于其他法律之中。如日本的《国会法》中有关于政党活动的内容，该法规定委员会之选任以“会派”为基础、公职人员选举法承认政党可以参加选举、政治资金规制法规范政党的政治资金。在联邦一级，美国以《竞选经费使用法》、《总统选举法》、《政党政治活动及联邦公务人员法》等对政党进行规范。在州一极，美国各州立法机关在选举法中制定了一系列确定党员身份的规则和政党组织在初选中的活动程序，并以立法形式控制政党的竞选费用。我国台湾地区也没有统一的政党法，有关政党活动的法律规范散见于“中华民国宪法”、“宪法”增修条文、“国家”安全法、人民团体法、公职人员选举罢免法，及司法官大法官会议法等法律之中。四、对政党活动的司法审查除了议会以立法方式规范政党活动以外，对政党活动开展司法审查也是政党法制的内涵之一。对政党活动采取何种方式进行审查，取决于政党的宪法地位。政党宪法地位具有双重性，政党既是公民宪法上的政治性结社，又不同于私法上的公民结社即私法人。作为一个私法人，政党应服从私法自治的一般原则，按照诚实信用与公序良俗原则约束政党的内部行为。同时，政党性质又使政党的宪法地位不仅局限于此，政党在具备私法人属性的同时，还具备了公法人的特性，被视为“公器”(publicutility)，形同“准政府机关”，[⑥]也可称为非公权力团体。[⑦]该意义上的政党必须接受政党法制原则与规范的约束，政党的内部与外部行动必须符合国家民主的理念与原则。政党宪法地位的双重属性是