中国农田水利建设的反思：问题、困境与出路

中国农田水利建设的反思：问题、困境与出路近年来干旱似乎一直与我国过不去，其中，小打小闹的干旱不必说，引起全国大范围跨省区的干旱就爆发了数起，从几年前的重庆、成都大旱到2009年的河南、山东等华北地区大旱再到2010年的西南五省区大旱，其频率似乎越来越快。频繁大范围干旱其实暴露出我国农田水利建设存在大问题。2010年12月21日至22日，中央农村工作会议在北京举行，会议重点研究了加快水利改革发展问题。2011年的中央“一号文件”也以农村水利建设为主要内容。本文对我国近年来的农田水利建设的问题和困境进行梳理，并提出解决出路。问题篇问题之一：基本农田水利设施不被重视。保障农业生产的关键环节之一是做好农田水利设施建设。水利设施建设好了，可以促进粮食生产，还可以降低成本。而且这不仅对当前有利，对子孙后代都非常有利。我国著名的都江堰水利工程就是最好的例证，这座建于公元前256年、迄今为止年代最久、唯一留存、以无坝引水为特征的宏大水利工程，现在依旧在灌溉田地，造福人民。2010年，云南等地遭遇历史罕见的大旱，这个全国水资源总量排名第三的省份因为大气环流异常引发的旱情演变为百年一遇的旱灾，除了天灾，还有哪些因素？“大旱”暴露出了当地水利设施面临的问题，也折射出全国水利设施的脆弱。有数据说云南的水利设施建设从2007年以来翻了几番，所以水利设施建设确实很受重视，但在水利投资方向上，并没有重视到农田水利设施。其实这不只是云南，在全国都普遍。虽然这几年因为涉及到国家粮食安全，国家也在调整方向，但目前还集中在粮食主产区，云南不是粮食主产区，“阳光雨露”就没有照过来。从前几年的重庆、成都大旱到2009年的华北地区大旱，再到2010年的西南五省大旱，每次大旱给农业都带来了损失，我们的农田水利也到了必须要解决的时候。我们看到旱灾主要集中在农村、山区，对城市的影响并不大。这是因为过去很多水利的投资集中到了工业用水和城市用水，农村、农民、农业的用水投入太少。十一五期间全国水利投资规模达6300亿元，远超预计的4628亿元。国家每年水利投资力度很大，投资很多，但也主要用在了大江大河的治理，基本农田水利设施没有得到重视。现在农村很多的渠系工程都是三四十年前所建，几十年后，很多工程都出现了老化失修，应该说这些年来，很多地方的农田水利都是在吃老本。目前全国有8.5万座水库，多数是改革开放前建设的，改革开放后多年，分散的农民和县乡政府兴建的水库不多，而原有水库中3万个中小水库需要维修。而且，自上世纪80年代以来，我国一直没有大规模地兴修农田水利设施，有些地区连维修的工作都减免了，很多渠道和水库或被泥沙拥堵，或被用来排放污水。截至2007年底，中国病险水库已经占到了水库总数的42.5%。基本农田水利设施不被重视表现在多方面。一方面，国家每年的水利投入都进入到了大工程，但对农民帮助最大的其实是“小农水”，这对山区农田很重要，大旱旱情不在城市，而在农村、山区，这是因为“小农水”缺水。但目前在资金投入和水利建设方面，水利部门往往出于经济效益的考虑，更加关注的是大型水利设施的建设和城市、工业用水的保障，对于农业用水缺乏投入。而地方政府同样因为农田水利投资创造的GDP太低而不愿意把钱花在这方面，有钱去搞工业、搞房地产建设，赚钱来得比农田水利快多了。另一方面，农民自己也不愿意独自去投入，粮食是“望天收”，农田水利设施需要集体行动，不是一家一户可以做的，做起来了，也不是一家一户去使用的。所以很多农村的沟、塘、渠、堰都是在三四十年前建起来的。但自从分田到户以后，这些设施的建设和维护就没有人管了，尤其是推进农村税费改革后，取消了原有的“两工”（农村劳动积累工和义务工），原有的农田水利设施就更是被荒废了。在此之前，国家的农田水利基础设施都是通过“两工”体系来提供，农民在农闲时可以投入到农田水利修建中，至少可以保证水渠维护，但取消“两工”后，没有了相应的替代机制，农村水利公共投入就缺失了一块。问题之二：农田水利“欠账”太多。解放后我国频繁受到外界自然条件的影响，当时的决策者们发出了“水利是农业的命脉”的战略导向，通过各种努力来完善农田水利设施，通过各种大江大河的治理与沟、塘、渠、堰的建设，浇灌面积大增，使粮食生产不管气候如何变幻都可以长治久安。家庭承包制改革之前30年兴修的水利工程，国家总投资共763亿元，而社队自筹及劳动积累，估计达580亿元。但近年来我国农田水利建设投入远滞后于现实需要。第一，改革开放30多年来我国农田水利投入呈现逐渐弱化恶化趋势。从改革前后农村农田水利投入的制度演变和现实情况来看，我国农田水利投入的状况客观上一直处于恶化趋势，由此导致原有的供给水平遭到了相当程度的破坏，水利设施淤塞，农田道路失修，导致农业抗灾能力薄弱，影响了农业和农村的持续稳定发展。我国农田水利事业的发展主要集中在上世纪50－70年代，20世纪80年代以前的水利建设对农业经济增长有重要作用，取得了巨大的成绩，全国建设了8万多座大中型水库，并且大多数都有配套的渠系工程。主要原因是从中央到地方都非常重视农田水利建设,公社体制又客观上使得农田水利设施的外部性有效地内在化了。改革开放以来，从国家层面看，政府过分重视“大江大河”的治理，而在农灌水库建设投入上明显不足，从而导致水利建设中的布局“错位”。政府主要从城市和工业获取利益，因此，也把水利投入的重点放在利益相关的城市防洪与大江大河工程上，对能够发电等有经济收益的水库投资比较热心，与农业产出能力直接相关的农田水利建设投入少之又少，管理日渐荒疏。基层政府又因资金不足和上级没有要求而难以投入。同时，由于市场化条件下的农田水利基础设施的投资大、见效慢，致使政府官员追求任期政绩的激励，对主要以农田水利灌溉为主的水库建设积极性不高，还常常把支持农田水利建设的资金挪作他用。从微观层面来看，农田水利设施建设的资金资源与非资金资源主体大致有五种：农民、村干部、乡镇级政府干部（基层政府的代表）、私人业主以及金融机构，其中农民可能成为劳动力资源的投入者，各级干部可能成为组织资源的投入者。但通过实证调研发现这五大投资主体均在利益权衡中选择了放弃投资农田水利设施建设。但粮食生产又关系到国家的粮食安全，所以一定要国家来投、来建农田水利设施。目前中央政府承担国家的粮食安全重任，地方政府积极性不高，从这个角度看，国家应该承担小农水的资金投入才能保证小农水建设的顺利进行。小农水修好了，遇到天灾就不用太担心了，国家的粮食问题也就可以可持续发展了。第二，农民不愿意在低效益的农田上投入更多的资金修建水利设施。大批劳动力外出打工确实有促使劳动力市场化和提高农民现金收入的积极作用，但同时也造成农村劳动价格显性化，劳动力投入农业的机会成本大幅度上升，这种现实情况虽然能够体现所谓“理性小农”的市场经济特征，但由于根本改变了由于劳动力无限供给而形成的不计代价的“劳动替代资本”投入的内在机制，而使得改革前相对有效的劳动替代资本的基本建设投入方式难以重新恢复。长期以来，我国农田水利基础设施的维护靠的是农民义务工的形式，随着传统农区小农经济全面恢复，农民个体对农田水利基础设施的维护投入与自己的预期收入的不确定性预期相关度提高，农民在维护中存在搭便车现象和机会主义倾向明显，维护投人明显不足，降低了农田水利基础设施的可持续性，灌溉效率低下。比较利益低使农田水利修建等社会动员机制难以启用。从社会资源动员角度看，缺乏有效的动员机制，资金来源单一，筹资困难。目前我国农村农田水利设施的投入主体依然是以政府为主，很难形成一种有效机制来调动农民自身的资源投入，以及其它社会资源的参与。在目前县乡地方财政普遍吃紧的投入约束下，这不能不说是一个亟待解决的严重问题。第三，农村劳动力大量转移，投入和管理农村基础设施机会成本大。20世纪60-70年代，在农闲时，大部分的农村劳动力都被动员起来修建沟塘渠堰，这些在农村村边周围的农田水利设施，为改革开放后我国的农业生产发展作出巨大的贡献。只可惜30多年来我国一直在吃那时的老本，自从20世纪80年代分田到户以后，沟塘渠堰的修改维护就没有人来管了，国家的水利投资多被用于大江大河的治理。近年来加强了对粮食主产区的农田水利建设，但山区丘陵区的沟塘渠堰却被忽视没人投资建设。所以这么多年下来，许多山区丘陵区农村的贮水设施都已被注淤平了，起不到贮水的作用了，一到夏天雨季，就发生涝灾，一到春夏交替的旱季就无水可用，发生旱灾。农村基础设施的管理和维护需要劳动力，农村大量青壮年劳动力外出打工，使投入和管理农村基础设施的机会成本增加，阻碍了农民投入和管理农村基础设施的积极性。据湖南省2000年农业生产效益调查：每亩水田种粮食获得的纯收入仅150.7元（不含劳动力成本），若扣除用工作价，每亩的纯收益只有16.6元。而外出打工人均劳务收入达4339元，比全省农民人均纯收入水平高出一倍多。作为理性人，农民都愿意外出打工。而留守农村人员多为妇女、儿童和老人，难以担负起农村基础设施建设任务。可见，动员农民投入和管理农村基础设施的机会成本是外出务工工资。城乡差距越大，投入和管理农村基础设施的机会成本越大，农民积极性越低。问题之三：农村基础设施建设制度设计的缺陷。从历史上看，在集体化时期，国家在进行农村基础设施建设时一直依靠的是在土地集体所有制基础上的强制动员机制，其中最典型的就是农田水利基础设施建设。土地家庭联产承包责任制实施后，这种强制性的社会资源动员机制虽然减弱，依然存在在收取农业税基础上的“乡提留、村统筹”作为固定的村庄公共建设资金来源，并且从制度上仍然规定农民有义务通过“两工”来为村内的公共基础建设投劳。但是，国家农村税费改革的实施，使得乡村机构对农村基础设施的管护不再具有稳定的资金来源，而单纯依靠“一事一议”制度来筹集必要的管护资金在实践中也面临着许多问题。第一，“两工”制度取消抽掉农村基础设施建设和公共事业发展的基础。农村义务工和劳动积累工一度在冬春农闲时节兴修水利工程、植树造林、维修乡村道路以及防汛抗洪抢险等方面发挥显著的作用，为农村建设做出了突出的贡献。长期以来，“两工”维系着我国摇摇欲坠缺乏投入的村庄农田水利设施的维护与修建。1989－2000年，全国平均每年投入劳动积累工72.2亿个工日，如果以目前的每个工日30元计，则农民每年对水利投入的积累达2166亿元，如此推算，1989－2000年农民对水利投入累计达25992亿元。实行农村税费改革后，与农田水利建设有关的公积金、“劳动义务工”和“劳动积累工”被取消，使农村基础设施建设筹资筹劳失去了制度基础。农村在取消“两工”之后，虽然减了农民的负担，也是一把双刃剑，使原本就很薄弱的农村基础设施建设的投入明显不足，从这看又“增负”了。“两工”取消以后，农业基础设施建设新的投入机制一直没有建立起来，全国农民兴修农田水利投工量，1998年超过100亿个工日，2003年减少到47亿个，2004年不到30亿个，国家水利部的一位部长也指出:2004－2005年度,全国农田水利基本建设农民投工比1998－1999年度下降近70%,完成的土方量下降59%,改造中低产田面积下降38%,新增恢复改善灌溉面积减少35%。取消“两工”后，乡镇干部无权像以往那样组织农民出工，否则会因“乱摊派”受到批评。在市场经济下，即使乡镇干部“派工”，若没有合适的报酬农民是不会出工的。农业税、“三提五统”都取消了，没有其他产业的村组，其经济状况举步维艰，农村公共产品建设陷入“心有余而力不足”的困境，导致农村道路损毁无人维修，渠道、堰塘等农田水利设施得不到有效维护。所以到现在许多农民村庄周边的浇灌设施就成了没娘的孩子无人管，国家只管大江大河。农民没有办法，要么有的地方偷偷地还坚持“两工”，要么有点钱的或者是有点路子能够从上边要到钱的，以打井来浇灌，吃子孙的饭。第二，“一事一议”制度带来高额交易成本。在税费改革后，“一事一议”成为进行农村公共投入决策的首推方式。但“一事一议”筹资筹劳政策在执行中遇到高额的交易成本问题，主要表现如下：（1）开会成本不断增大。由于农民的自发分散性和村集体约束力的弱