试论国际组织风险规制强化及其政治后果

当前库：人大2004年政治类专题(MK)控制面板关闭上一篇下一篇顶部底部打印下载定制试论国际组织风险规制强化及其政治后果【原文出处】现代国际关系【原刊地名】京【原刊期号】200402【原刊页号】29～33，28【分类号】D7【分类名】国际政治【复印期号】200406【作者】李瑞昌【作者简介】李瑞昌，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生【内容提要】随着风险作为现代社会一个典型特征呈现在世界面前，风险也就与全球化进程一道扩展开来，形成了全球性风险。全球性风险对规制提出了许多新的要求，为了回应这些要求，国际组织的职责发生了转变、风险规制能力获得强化、规制的内容偏离了初始的委托权，从而使自己进入了国内规制领域。这给国际组织本身也给民族国家带来了诸多的困境和政治后果。【摘要题】国际组织【关键词】国际组织/风险规制/全球化随着全球化进程的不断深入，全球性事务日益增多，于是给国际组织在国际舞台上发挥作用提供了越来越大的空间，使它们远离其最初的委托权而进入国内规制诸领域，从而给国内政治以及国际组织自身带来了诸多困境。本文尝试从全球风险规制的角度，对国际组织职责的转变、规制能力的强化以及由此带来的困境和产生的政治后果作一初步探讨。一、全球风险及其对规制的新要求在现代社会，风险这个概念可有两种不同的解释，或说存在着两种类型的风险。从传统的统计学角度看，风险是指一种行动的一系列可能的结果可被预知，且每一种结果的概率大小能被计算出来。这种风险(如投资风险等)是以时间序列为依据来作出估计的风险，英国社会学家吉登斯称之为“外部风险”，它是“在一定的条件下某种自然现象、生理现象或社会现象是否发生及其对人类社会财富和生命安全是否造成损失和损失程度的客观不确定性”。(注：安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，译林出版社2000年版，第109页。)然而，随着人类自身知识能力的增强，科学技术的进步，信息量的扩大，一种新的风险形式出现了，吉登斯把它称为“人造风险”(注：安东尼·吉登斯：《超越左与右》，社会科学文献出版社2000年版，第157页。)。这种风险以往人们没有体验到，因此也是无法依据传统的时间序列作出估计。“它来源于科学与技术的不受限制的推进。科学理应使世界的可预测性增强，但与此同时，科学已造成新的不确定性——对这些捉摸不定的因素，我们基本上无法用经验来消除。”(注：吉登斯：《现代性的后果》，第115页。)因此，在民主与公共政策话语中，风险往往被定义为“一种与预期结果相反的可能性，且这种可能性在实践中并不必然可计算出其发生的概率”(注：C.Hood,H.Rothstein,andR.Baldwin,TheGovernmentofRisk,Oxford:OxfordUniversityPress,2001,p.3.)。从上面两种对风险概念的理解可以看出，风险最本质的特征是不确定性，没有不确定性就没有风险。风险不同于危机：危机是确定的、可控的，是已出现的一种状态；而风险仍是潜在的状态，但可以演化为危机。由于两种风险(尤其后一种风险)在社会中大量存在并且急剧扩张，因此，德国社会学家贝克将今天的社会认定为“风险社会”，并提出，工业社会的中轴原理是分配财富、分配好处，而风险社会的中轴原理是分配风险，分配坏处，分配危险。(注：U.Beck,RiskSociety,London:SAGEpublication,1992,p.19.)现代社会的风险是与全球化联系在一起的。全球化过程是一种空间和时间的转变，是一种远距离的行为，是多个主体在不同的时间和空间为着一个目标而行动的过程。而“科学已造成新的不确定性(人造风险)——其中许多具有全球性”(注：吉登斯：《现代性的后果》，第115页。)，可以影响到全球几乎每一个人，甚至整个人类生存。这种风险的后果“不同于19世纪的与工厂相关的和职业有关的危害，在20世纪上半叶，这些危害不可能再被限制在一定的地方和群体，而是展现为一种跨越生产和再生产领域以及国家界限的全球化趋势，从某种意义上说，是以一种新的社会和政治动力的形式产生出‘超国家和非阶级的特殊全球灾害’”(注：U.Beck,RiskSociety,p.13.)。因此，我们可以将风险这个概念在全球化维度下扩展为“全球性风险”，并将其界定为风险的产生不是因为某个因素的影响而产生，而是全球化的一种结果。换句话讲，全球风险之所以形成有以下三个原因：第一，由于贸易的发展，全球市场的形成，导致“外部风险”急剧增加，多种因素相互作用形成了全球风险，它的影响是全球性的，其消除过程也必须在全球范围进行。第二，现代人造风险是因知识的运用而形成(注：P.Strydom,Risk,EnvironmentandSociety,Buckinghan:OpenUniversityPress,2002,p.74.)，而人类在创造和运用知识时对知识所产生的社会后果并不能确定地计算，所以这种风险不是由自然规律运转而产生的，而是因为人类选择一种发展模式而产生的。美国社会学家培罗认为现代技术经济发展是与风险结伴而行的，并处于风险的阴影之下而前行，高度发达的现代文明创造了前人难以企及的成就，却掩盖了社会潜在的巨大风险；而被认为是“社会发展决定因素和根本动力”的科学技术成为当代社会最大的风险源(注：C.Perrow,“AccidentsinHigh-RiskSystem”,TechnologyStudies,1994,pp.1—38.)。现代知识尽管可能会首先在某个国家和地区创造和运用，但最后都会在全球各国得以运用，所以它的风险也必然扩展到全球。第三，由于现代风险是知识运用的非预期后果，是人与自然、人与人一种新型关系的后果，因此，它不会像传统的风险在自然的规律作用下很快会在一个地区消融，而会借助自然的某种物质媒介或人们之间交往系统而在全球扩散，让不同地区和国别的人们承担其后果。所以，尽管风险本身可能也有空间的和时间的维度，但只要它是全球化的副产品，现代社会的风险也就可以定位为全球性的风险。它包含了以下几种类型的风险：健康风险(由含有害物质的材料和食品引起)、环境风险(由污染工业从发达国家向发展中国家转移而产生)、地方财政金融危机的腐蚀风险、或在应对全球化的重构过程中社会经济不稳定的风险(例如由于强制执行严格的经济标准而导致的大规模移民和地方贫困化)。进一步讲，全球风险案例在地理上既有造成全球受影响的情况，如全球变暖就是因使用氯氟甲烷(CFCs)而产生且对全球各个国家都有影响；也有只对个别地方产生影响的情况(即因全球化而引起的)，例如地区财政金融的腐蚀风险。规制总是以市场失败作为其产生的前提条件，是削减行为外部性的一种途径。哪里存在市场失败，哪里就需要政府通过规制的方式建立一种秩序和规范。无论是国内风险还是全球风险都既是市场失败的原因也是市场失败的结果，因而总具有外部性特征。因此，风险规制就是要消除这种外部性，是政府为了控制对人类自身及其发展有潜在危险的因素而对市场和社会的运行进行干预的过程(注：Hood,Rothstein,andBaldwin,TheGovernmentofRisk,p.3.)。也就是说，风险规制是政府的一项重要职能。全球风险的形成和扩张对风险规制提出了新的要求：第一，是对全球各国参与的要求。全球性风险作为国际市场失败的原因和结果，不同于传统的国内市场失败。传统的国内市场失败能在一定的区域和一国内相关的领域通过调整规制的方向加以消除。而全球性风险要求通过国际组织或者国与国之间的合作制定全球风险规制来规避，同时要求被规制的各国的规制体制与国际规制相适应。今天，大多数贸易危机的解决都要求WTO在更大程度上(相对过去而言)对国内规制体制进行干预，例如，WTO的一些准则就要求多国对国内税收政策或国家安全政策进行调整。虽然对国际合作的需要不是全新的，但是与全球性风险相联系的国际合作需求却是一种新现象。第二，是对规制领域拓展的要求。因人类还在不断地进行知识的创造和使用，全球性的、新的风险还会不断地增加，风险环境(而不只是风险的强度)还在世界范围继续扩张，从而要求处理风险的机制在数量上增加和在规制范围上涉及全球(注：吉登斯：《现代性的后果》，第111页。)。这就意味着新的规制会不断出台，规制的领域将不断拓宽。例如，自20世纪70年代以来，自由汇率制度在越来越多的国家实行后，国际金融体系(IFIS)规制的领域从控制资本流动和保持稳定汇率扩大到保证金融自由化的安全和如何阻止因此而形成任何危机等方面；WTO规制的重点也从跨国政策和商品的领域扩张到非关税壁垒等“新的主题”上。正如国内对风险评估和管理问题的反应一直表现为规制的增加一样(这种现象经常被定调为“规制国家的出现”(注：G.Majone,“TheRiseoftheRegulatoryStateinEurope”,WestEuropeanPolitics,No.17,1994,pp.77—101.))，国际组织在应对全球风险挑战问题上也显现了类似的发展趋势。第三，是对专业知识的要求。由于全球性风险的突出特征是它的技术内容，因此对风险的认定和对影响的评估必须且只能依靠大量的科学调查。风险常常与一种晦涩的语言的应用相关联——至少在科学家和政府的话语中是这样——而不能进行清晰的定性分析和绝然的判断，比如食物中都含有一定的有害物质，不能说它是绝对安全或不安全。这种特征导致风险的规制过程中知识与政治联姻成为必要，科学成为对风险认定和规制制定的知识基础，科学家、政治家成为风险规制的主要制定者，非正式观察或外行控制只会给风险规制带来危机。例如大气排放物对气候变化的环境影响以及转基因食品对消费者的影响的科学评估成为制定大气排放物规制和转基因食品规制的主要依据。所以，全球性风险规制是来自不同领域、不同知识背景和不同观点的专家与政治家相互协商的结果，是多种智慧的结晶，而不像传统国际规制制定主要是国家的政治首脑和外交人员政治妥协的结果。二、国际组织职责的转变及其风险规制强化全球风险的出现作为全球治理过程中的一个因素正在改变国际组织既定的主题和思考问题的方式，使其职责正在发生一定的转变(见图表一)。具体表现为：第一，管理全球风险成为其新任务。全球化之前，国际组织的主要任务是持续地克服特定的市场失败，例如避免竞争中的保护主义等。这些初始任务有的已过时，例如布雷顿森体系和资本控制合作；有的已达成目标，例如WTO对大量商品贸易关税的合并。今天，国际组织的工作明显开始侧重于管理全球风险。第二，更加重视规制的效力。以WTO为例，在其前身关贸总协定(GATT)时期，其规则主要涉及关于贸易方面的跨界措施，如要求缔约方政策公开透明、制度化，力求缔约方的政策相互接轨。由于GATT组织结构松散，其规则缺乏足够效力，更多是依赖于缔约方的积极合作。WTO建立之后，新出台的规则特别强调缔约方的国内相关规则必须依照WTO规则来制定，而且是强制性的，其中许多规则有很高的技术含量，同时WTO还设置争端调解委员会和报复机制(在下文有详细论述)，以保证缔约方遵守规制。第三，必须考虑规制的“公民性”问题。在早期，国际组织的规制影响的是缔约国的政府，而现在国际组织规制不仅会影响到一国政府而且会影响到一类人甚至所有人。比如，有关食品安全和大气污染的规制，既涉及到政府的管理，也影响到消费者的行为习惯和偏好。因此，规制能否得到公民及公民运动团体的认可和支持成为国际组织在制定新规制时所必须考虑的一个新问题。表一：在全球化背景下国际组织职责的演化趋势(13)全球化之前全球化过程中主要任务矫正市场失败以达到帕雷托最优管理全球风险实现方法积极合作消极合作/规制职责范围跨界措施，如要求提高措施的透明国内相关领域措施，如为方便度、相关措施的配套、措施的制度各种标准协调而干预国内措施化及各国措施之间浅层接轨等的制定、各国措施深层接轨等职责的本质直接、跨国、易于接受专门的和技术的直接受影响方各成员政府被国际立法和规制影响的各国公民注释：(13)D.King,D,A.Narlikar,“TheNewRiskRegulation?”,TheJour