财政学第四章社会消费性支出购买性支出

第四章社会消费性支出———购买性支出之一教学目的和要求：通过本章学习让学生着重了解社会消费性支出的一般理论，核心问题是如何提高社会消费性支出的效益，优化支出结构。具体来说，需要掌握和理解以下问题：（1）了解社会消费性支出的性质；（2）了解行政管理费和国防费的性质；（3）了解行政管理费规模变化的一般规律以及我国行政管理费的规模变化和现状。（4）了解我国国防费的规模及其变化和构成；（5）掌握政府在文科卫支出的现状。（6）理解提高文科卫支出效益的方法。教学重点和难点：社会消费性支出的项目行政管理费的构成我国行政管理费规模居高不下的原因分析教育支出的提供方式政府提供对公共卫生事业的理论依据第一节社会消费性支出的性质一、社会消费性支出的属性社会消费性支出与投资性支出同属于购买性支出，但两者之间存在着明显的差异，最大的区别在于前者是非生产性的消耗性支出，它的使用并不形成任何资产。然而，两者又有共同之处，即在必要的限度内，它们都是为社会再生产的正常运行所必须的。而且，就其本质来说，社会消费性支出满足的是纯社会公共需要，正是这种支出构成了财政这一经济现象存在的主要依据。社会消费性支出既然是社会的，它所提供的服务就可为全体公民共同享受，具有明显的突出的外部效应，因为有这一特点，满足社会共同需要的提供以及为此而支出的资金的筹措，就要遵循与一般的商品和服务有所不向的另外的一种原则。在财政支出安排上，首先保证这些支出项目必要的支出，是财政工作的基本职责。社会消费性支出是国家执行政治职能和社会职能的保证，一国政府不仅要为公民提供国家防务和公共安全，保证国土和主权不受外来侵犯以及公民的人身安全不受威胁，还要通过法律、行政和社会管理处理和协调公民之间的相互关系，维系正常的社会关系以及商务关系。此外，随着经济的不断增长，政府还必须保证各项社会事业的相应发展，实现经济社会的可持续发展，扩展社会发展空间，不断提高居民的生活质量。二、社会消费性支出的项目(重点)为了满足以上的这些社会公共需要，必然形成许多项目而且数量可观的财政支出。在国家财政支出项目中，属于社会消费性支出的有行政管理费、国防费、文教、科学、卫生事业费，还有工交商农等部门的事业费等。在不同国家的不同时期，社会消费性支出的规模也有所不同。如前所说，自由资本主义时期，强调市场的自由竞争，靠“看不见的手”调节经济，提倡“廉价政府”，因而当时的财政支出主要是社会消费性支出，而且支出规模较小，占GDP的比重较低。随着市场经济的不断发展，国家对经济的干预逐渐强化，也产生了一些新的政府的政治职能和社会职能，相应地社会消费性支出项目不断增加，规模不断扩大。从世界各国的一般发展趋势来看，社会消费性支出的绝对规模总的是呈现一种扩张的趋势，相对规模在一定发展阶段也是扩张趋势，达到一定规模则相对停滞。当然其中有些项目增长较快，相对规模在上升，而有些项目增长较慢，相对规模在下降。第二节行政管理费和国防费一、行政管理费和国防费属性将行政管理费和国防费放在一起讨论，看起来似乎有些风马牛不相及，然而，如果从国家的产生以及国家的基本职能角度来认识问题，这种表面上的不协调就不存在了。国家的产生是以生产力的发展为物质前提的，但是，导致国家产生的直接原因是两条：（1）国家是人类分裂为阶级的产物，是阶级统治的工具。政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础的，为此就必须设立公安、司法、经济管理等各类行政机构，因而行政管理费就构成国家支出的基本内容之一。（2）国家一经建立，必须执行的另一项基本职能就是防御外敌侵犯，保卫国家安全，为此就需要建立军队和军事设施，因而国防费也是国家的基本支出。对内管理国家，对外巩固国防，是国家的基本职能，从而行政管理费和国防费是国家的两项基本支出，意思就是说，失去这两个职能和两种支出，国家就不成其为国家了。行政管理费和国防费以及由这些费用支持的各种活动，究竟对经济产生了好的影响还是不好的影响，并不是三言两语便可说清楚的。对此，我们至少可有三个观察的角度：（1）从直接的生产和消费社会财富角度来看，这两类费用纯属社会财富的“虚耗”，因为，行政活动和国防活动是、非生产性劳动，从而与生产性劳动相对立。就此而论，这两类支出越少越好。（2）从财富生产的社会条件看；国防保护了人民生产与生活的安全，行政活动维持了生产与生活的秩序，因而，用于这两类活动的费用又不是在“虚耗”社会财富。（3）从社会经济的循环周转来看，生产是产品的创造，消费则是产品的实现，而且，若无消费，生产不仅是一种无内容的概念，而且也不能正常进行。行政活动和国防活动，正是全社会消费的一个组成部分。因此，当社会的消费需求不足以完全吸收掉周期的产出时，行政管理费和国防费的增加，具有增加消费并促进生产的作用；而当社会的消费需求超过同期产出时（供给不足），增加行政管理费和国防费，则具有通货膨胀的效应。二、行政管理费（一）行政管理费的构成（重点）行政管理支出是财政用于国家权力机关、行政管理机关和外事机构行使其职能所需的费用支出。包括行政支出、公安支出、国家安全支出、司法检察支出和外交支出。其中，行政管理费包括党政机关经费、行政业务费、干部训练费及其他行政费等。公安支出包括各级公安机关经费、公安业务费、警察学校和公安干部训练费学校经费及其其它公安经费等。国家安全支出包括安全机关经费、安全业务费等。司法检察支出包括司法检查机关经费、司法检察业务费、司法学校与司法检察干部训练经费及其他司法检察费等。外交支出包括驻外机构经费、出国费、外宾招待费和国际组织会议费等。按费用要素区分，行政管理费包括人员经费和公用经费两大类。(二)行政管理费规模变化的一般规律行政管理既然是政府的一项基本职能，行政管理费当然不可能从财政支出中完全消失，甚至它的绝对规模不断增长也带有必然性。我们不妨对行政管理费包含的几项支出做些简略分析。行政支出的增加显然是党政机关扩大的结果，原有机关的扩大和机关新设，都会使机关经费——“人头费”和行政业务费——“办公费”增加。随着社会经济的发展，经济活动日趋复杂，“公共事务”也日益增多。如果确认这是一种趋势，那么，行政支出的增长就有一定的必然性。公安、司法、检察、安全支出是用于维持社会秩序的。社会经济活动日趋复杂，社会交往的规模日益增大，“城市化”的浪潮不可遏止，可能难免导致犯罪和违法事件以及经济和社会纠纷增多。为了保证社会在法制的轨道上有秩序地运行，用于维持秩序的机关的增大以及相应的经费的增长也是不可避免的。国际交往也会随经济发展和外事活动的频繁而增多起来，于是，驻外机构的费用，迎来送往的支出也将呈不断增加的趋势。将上述各方面总括起来看，不得不承认，“公共支出不断增长”如果不是规律，至少是一个实践可以证实的事实。然而，行政管理支出的绝对额是增长的，但其占财政支出的比重却应是下降趋势，世界各国一般都是如此。（三）我国行政管理费规模变化和现状我国建国之初，“一五”至“四五”期间，行政管理费占财政支出的比重是呈现持续下降的趋势，但自改革开放以来非但没有做到继续下降或维持原有的相对规模，而是出现相反的趋势：行政管理费在各项支出中增长的速度最快，占财政支出的比重持续上升（见表）。行政管理增长变化分析表（%）年份项目19781980198519901995199619971998行政管理增速13.316.74.315.819.619.39.316.7财政支出增速33.0-4.117.89.217.816.316.316.9行政管理占财政支出比重4.45.46.59.812.813.112.312.3若干国家行政支出占国内生产总值比重表（1995）国名中国印度韩国泰国美国荷兰英国澳大利亚行政支出占GDP比重（％）1.491.1490.8221.7082.134.6672.9692.482从表中可知，自改革开放以来，我国的行政管理费的增长速度，大部分年份都是超过财政支出的增长速度，是财政支出中增长最快的一个项目，占财政支出的比重逐年上升，由1978年的4.37%上升到1995年的12.79%。由此看来，经济体制改革的不断深化，急迫要求加快政治体制改革与之相适应，精简机构，压缩党政人员编制，加强行政管理费的管理和约束，提高行政经费的效率，是经济改革的内在要求。（四）我国行政管理费规模居高不下的原因分析（重点）行政管理费的规模是由多种因素形成的，而且具有历史延续性。直接的影响因素主要有：经济总体增长水平、财政收支规模、政府职能、机构设置、行政效率以及管理费本身的使用效率。因而规范行政管理费的规模以及加强管理必须从多方面着手。从长期观察，前两个因素与行政管理费规模应呈正相关和比较稳定的关系；否则，对资源配置和收入分配都将产生不利的影响。我国行政管理费占GDP的比重一直处于相对稳定状态，大体维持在1.5％左右，而占财政支出的比重却呈逐年上升的趋势，直到1997年才开始趋缓。在一般情况下，行政管理费的弹性系数（行政管理费增长率／财政支出增长率）理应维持在0～1之间，而我国的实际情况是大部分年份在1以上，1980年财政支出是负增长，行政管理费却增长16.7％，1992年弹性系数高达2.24，1994年高达1.46，如果联系我国财政支出占GDP的比重由1978年的30％左右下降到1995年的10％多一点来思考，那么，行政管理费占GDP的比重仍然能维持在1.5％左右，则鲜明地凸现了行政管理费的膨胀以及由此而导致的财政支出结构的扭曲。这意味着政府从GDP中集中的份额越来越少，而在集中越来越少的份额中用于行政管理费的份额却越来越大，从而必然挤占实现其他财政职能的财力，特别是相对减少了建设性支出和社会性支出的财力，削弱了财政的资源配置职能和收入分配职能。政府职能范围及其相应的机构设置与行政管理费的使用效率有直接关系，行政管理费是由人员经费和公用经费两部分组成的，那么，政府职能范围的大小，机构设置的多少，以及由此而决定的机关工作人员的多少，自然是决定行政管理费规模的关键因素。从我国当前的具体情况来说或许还应有多一层的考虑。传统体制的弊端之一，就是政府干预过多；与此相应，就是行政机构过于庞大。改革的目标之一就是扭转这种状况，然而，实际情况却不能令人满意。例如，与社会主义市场经济的运行有关的若干机构在扩大或者增设，而那些已与新体制运行不那么协调的机构却得不到有效的压缩，新旧迭加的结果，自然是行政支出的增加。行政管理费理应向公用经费倾斜，但我国的公用经费缺乏明确的界定，预算约束软弱，且不说人员、车辆、会议、电话等开支的增幅过快，而且搀杂某些变相的公共消费，诸如公费旅游、公款吃喝等。行政机构和人员队伍庞大，政企不分，经费增长过快，滋长了官僚主义，助长了不正之风，给财政带来沉重的负担。我国人口众多，行政事务繁杂，在传统体制下，事无巨细，政府包揽过多，而当前又处于转轨过程中，所以行政管理费的控制是一个十分棘手的问题。参照各国的经验，可行的办法是，对行政管理费支出的绝对规模或其占财政支出的比重规定一个具有法律效力的指标，并由国家立法机关和国家审计部门对之施行严格的审计监督。三、国防费（一）我国的国防政策保卫国土和国家主权不受侵犯，也是政府的一项基本职能，国防费也不会从财政支出项目中消失，因而保证国防支出是财政的一项基本职能。一国国防支出规模是同一个时期的国际形势和该国的国防政策直接相联的。中国始终奉行防御的国防政策。建立巩固的国防是国际现代化的一项战略任务，是维护国家安全统一和全面建设小康社会的保障。中国实施积极防御的军事战略方针，立足于打赢现代技术特别是高技术条件下的局部战争，注重遏制战争的爆发，坚持和发展人民战争的思想。中国国防的目标和任务：1、巩固国防、防备和抵抗侵略。2、制止分裂，实现祖国完全统一。3、制止武装颠覆、维护社会稳定。4、维护世界和平，反对侵略扩张。（二）我国国防费规模及其变化和构成国防支出是用于国防建设和人民解放军方面的费用，包括国防费、民兵建设费、国防科研事业费和防空经费等。国防支出的增长及其占财政支出比重变化的特点是波动较大，而且没有一以贯之的增减变化趋势。我国国防支出增长及其占财政支