行政管理与案例分析课程辅导(06年5月)

行政管理学课程辅导课程主讲教师：蔡立辉，法学博士，中山大学政治与公共事务学院教授、博士生导师。E-mail:[e-mail]一、公共管理与行政管理的区别与联系公共管理是重视公共组织或非盈利组织实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。第一，二者的联系。公共管理是公共行政（PublicAdministration）中重视公共组织或非盈利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。它在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则方面，仍然坚持与公共行政保持一致。第二，两者的基本区别公共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现目标的具体“运作”过程；公共行政更加强调管理过程中的政治的、法律的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段。公共管理理论吸取了现代经济学和私营管理的理论与方法，包括从“理性人”的假设中获得绩效管理的依据；从公共选择与交易成本分析理论中获得政府公共部门应以顾客为导向，提高公共服务的效率、服务质量、公共责任和社会公众满意程度的依据；从成本——效益分析中获得确定政府绩效目标、测量与评估政府绩效的依据；从私营管理中吸取管理的具体方法，提出在公共部门的管理中也应引进市场与竞争机制、采取绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发、推行服务承诺制、决策与执行分开等方法。因此，公共管理的出现给公共行政注入了新的活力，使公共行政获得了实现其目标的新手段，从而极大地推动了公共行政的自我发展。结论：公共管理是公共行政中的一个理论派别或分支学派。因此，在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。目前中国流行的做法是使用中文的“公共管理”，但英文是用“PublicAdministration”；或者有人根本不再提“公共行政”这个词，一律改用“公共管理”，认为“公共行政”是传统说法，只有“公共管理”才是现代的和时髦的。这种做法只会进一步造成理论上的混乱和认识上的错误，不利于公共行政的学科建设，更不利于改革实践的发展。二、西方行政组织理论的演变1、传统行政组织理论基本贡献是：首先，把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化(专业化)管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。其次，总结概括出管理幅度和管理层次原理，作为组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。第三，倡导“理性化——法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。第四，主张建立目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备、高效合理的组织体系。传统行政组织理论的不足主要表现为：第一，他们只研究了组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究。第二，他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。把人视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。第三，他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而未探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。2、行为科学时期行政组织理论优点：(1)行为科学时期的行政组织理论特别注重对组织中的人进行研究，提出组织应当以人为中心的观点，使组织研究从传统的静态研究转入动态研究。(2)提出了人格尊重的原则、相互利益的原则、人性激发的原则、人人参与的原则、相互支持的原则以及协调统一的原则等。(3)该理论注重对非正式组织的研究。(4)该理论注重对组织决策问题的研究。行为科学时期行政组织理论的不足（1）过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义。（2）过分注重对个别的事实的研究，而忽视对组织进行整体的系统的研究。（3）这一时期关于组织的研究仍然带有封闭性质。3、现代行政组织理论(1)现代行政组织理论注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究，强调组织的功能与结构应与组织的外部和内部环境相适应，并随着内外环境的变动，不断地进行修正与调整。(2)与传统的和行为科学的组织理论比较，现代行政组织理论的研究带有综合性、开放性、有机性和总体性的特征。(3)现代行政组织理论只强调组织被动地适应环境，很少研究组织应如何主动地促进环境的改变。(4)过分强调组织的变数，而忽略了对组织的基本原则和运行规律的研究。三、行政管理与外部环境的关系行政管理与外部环境的关系行政管理与外部环境密切关联，它们相互影响、相互依赖。行政管理适应外部环境的需要而产生，又能动地选择与塑造外部环境。(1)行政管理对外部环境的依赖主要表现为：第一，行政管理是适应外部环境的需要而产生的；第二，外部环境的需要不仅决定行政管理的产生，而且制约着其价值观、目标、规模、结构与行为方式；第三，行政管理的物质要素——人、财、物，非物质要素——信息，都要从外部环境输入。行政管理只有不断地与其外部环境进行物质、能量与信息的交换，只有适应外部环境的需要，才能求得生存，才能发挥其功能作用，并反作用于外部环境，服务于社会。(2)行政管理对外部环境的选择与塑造，具体包括：第一，行政管理不是接受外部环境的所有投入，而是必须有所选择与取舍，只纳入自身所能接受的那一部分；第二，行政管理不仅选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境。行政管理通过对外部环境的改善，使外部环境得到优化；通过对外部环境的控制，使其按照行政管理的希望与要求去发展。四、西方国家“政府再造运动”的具体内容及其对我国的启示西方国家行政改革的具体内容，从大的方面来说，包括：政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策民主化、政府权力多中心化。（1）政府职能的市场化。包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等。（2）政府行为的法治化。主要是解决法律管制过分，解除过分的法律管制，从过分的法制回归法治的进程。（3）政府决策的民主化。主要表现在在传统普选制度、政党政治和利益集团政治的基础上实现政府行政日益公开化、提高政府公共政策对公民需求的回应性等。（4）政府权力的多中心化。主要表现为决策与执行分离，提高地方自治水平、还权于社区等。具体内容包括：（1）以市场化为改革取向，推行政府公共服务输出市场化，在政府公共管理和公共部门中引入竞争与市场机制；（2）减少政府职能，将政府职能向社会转移以实现政府从社会的部分撤退，更多地发挥非政府组织和民间组织在公共管理中的作用；（3）减少政府对市场的干预，放松政府对社会、市场的管制，简化政府管理的行政流程；（4）优化政府组织结构，放松规制，裁减机构与人员，削减财政开支，实行小政府模式和提高政府管理的有效性；（5）将政府的决策与执行功能分离，加强对政府的绩效评估与绩效管理，树立服务意识；（6）运用现代科学技术来实现政府公共功能目标，建设管理信息系统，推行电子政务和政府在线服务，提高政府管理透明度。当代西方国家行政改革的基本趋势第一，缩小行政管理范围，强化政府宏观调控和综合协调功能为减轻政府负担，缩小政府行政管理范围，当代西方各国行政改革的一个基本趋势，就是分散、转移政府的专业管理职能，普遍采取如下改革措施：（1）国有企业私营化，将部分国有企业或资产卖给私人经营。（2）公共事务管理民营化，将公共服务事务或部分政府职能委托给民间团体或私人管理。（3）政府业务合同化，把政府主管的部分业务工作推向市场，由政府与企业签订合同，以保证其业务目标的实现。（4）西方各国政府在缩小其管理范围的同时，也十分注意加强政府的宏观调控和综合协调功能。各国政府普遍重视计划手段与经济手段、法律手段的综合运用。西方国家行政改革对我国的启示（一）明确政府公共管理目标1、合理配置政府职能2、适度控制政府规模3、优化行政业务流程（二）创新政府管理1、创新观念2、创新管理模式3、创新服务（三）对西方国家行政改革认识的误区1、盲目提出和实施政府职能社会化、公共服务民营化问题；把掌舵与划桨对立起来。2、在建立服务型政府的过程中，将管理与服务对立。3、在强调依法行政时，只强调了政府行政组织依法对社会的管理，忽视了政府行政组织自身的法制建设，忽视了自身的依法管理；重视了法是政府行政组织用来管理社会的手段，但忽视社会公众运用法对行政权力行使的制约，忽视了法对政府自身行为的规范。4、过分强调有限政府、小政府，忽视了有效政府的建立。五、决策理论包括决策的程序、决策的环节等。据媒体报道，一位老人2005年在哈尔滨某医院住院66天，花费500多万元后最后不治身亡。家属发现患者住院期间，“66天做了588次血糖分析，299次肾功能检查，平均每天4.5次，66天做了血气分析379次，化验血糖输液1692次，输血968次”，甚至死后还在收取检验费。面对患者家属的质疑，医院递交了一份初步调查报告，报告显示：在用药方面，医院不是多收了就是漏收了，没有一份收费单据合格；化验方面，收费单比报告单多出128次，2119份化验报告单中，只有35份合格。【问题】（1）根据案例材料，运用行政管理学中的有关理论分析说明政府对类似哈尔滨某医院的这种经营行为是否应该承担责任？（2）以材料中反映的问题为例，论述实施公共服务民营化的改革措施时应考虑哪些因素和采取哪些配套措施？决策失误是长期存在且具有普遍性的一个顽疾，给中国的经济建设造成较大影响。最新《寮望》“决策失误不容再三”一文援引这样一个决策案例：国家投资近30亿元建设的某国际机场，由于建设规模过度超前，目前旅客量和货邮量只达到设计规模的1/3左右，航站楼和机场生活区大量闲置，运营5年累计亏损已达11亿元。在计划经济时代，“首长工程”、“长官意志”曾是决策失误的主要因素；但近年来的决策失误，除少数违规操作外，有相当一部分则是在“加快发展”、“战略眼光”的旗帜下产生的。不管不顾地超前，贪大求洋，靠想当然的“前景”上项目，结果往往事与愿违。为了体现“战略眼光”，即使一些导致重大损失的决策失误不过是“好心办坏事”，也就没有人为此付出代价，甚至都不会影响决策者的政绩和升迁。因此，防止决策的随意性，推进决策科学化、民主化还将是我国加强科学化管理的一项艰巨任务。【问题】（1）根据材料分析决策失误长期存在的原因（2）根据材料，运用行政管理学的有关理论，提出防止决策失误、推进决策科学化和民主化的具体措施某城市实行市场化改革，其中一个重要的表现就是将废物或垃圾处理的事交给企业去做。市政府作为发包的一方，通过招标这种公平竞争的方式由企业具体承担城市中废物或垃圾处理的事务，全市共有7家企业在公平竞争之后获得了从事这一事务管理与服务的业务。实行城市废物或垃圾处理由企业来承担之后，政府制定了这类企业在提供废物或垃圾处理方面的行为规范、具体规则，并对企业行为进行监督。通过一年来的实践，城市卫生明显得到改善，政府机构的规模和财政开支也因此缩减了。【问题】通过上述案例说明市场化管理在城市政府公共管理中的含义及其应用。