第四章渔政管理基本知识

第四章渔政管理基本知识第一节渔政管理的基本含义和特征第二节渔政管理关系主体第三节渔政管理的职能、任务和实施条件第四节渔政管理的基本原则第五节我国的渔政管理机构第一节渔政管理的基本含义和特征渔政管理是渔业管理的重要组成部分。渔业管理一般包括渔业经济管理、渔业技术管理和渔业行政管理等多个方面。渔政管理一般认为就是渔业行政管理的简称，属于国家行政管理的范畴，也是现代管理科学的一个组成部分。一、渔政管理的基本含义渔政管理属国家行政管理的范畴，是国家对渔业实施监督和管理的重要行政管理行为，也是我国各级人民政府渔业行政主管部门的一项重要任务。但对渔政管理的概念至今尚未有一个统一的、完整的解释。一般认为，渔政管理是国家对渔业实施行政监督管理的简称，即渔业行政管理。根据目前我国对渔业实施监督管理的现状，对渔政管理的概念有广义和狭义的两种理解。1．广义上的渔政管理广义上的渔政管理是国家领导和管理渔业的法律制度和行政管理活动的总称，指国家通过立法和执法手段，对渔业活动实施计划、组织、指挥、协调和监督等一系列的管理活动。此意义上的渔政管理，包含国家对渔业实施国家行政管理的一切活动。2．狭义上的渔政管理狭义上的渔政管理指经法律授权的专门国家机关及有关机构，即各级人民政府渔业行政主管部门及其所属渔政监督管理机构，按照法定的权限、程序和方式，根据渔业法规，对渔业活动实施的一系列的监督和管理活动。简单地讲，狭义上的渔政管理就是对渔业活动的行政执法活动。在我国渔政管理实践中，渔业行政管理的内容非常广泛，常常包括对渔业生产(捕捞生产和水产养殖)的监督管理、渔业水域生态环境保护和管理、水生野生动物保护与管理，以及渔港监督管理、渔业船舶检验管理等。在机构设置上，渔政、渔港监督和渔业船舶检验常常为分别设置的三个机构，尽管现实中存在三个机构合署或其中两个机构合署的情况。由于渔港监督管理和渔业船舶检验在管理内容、对象等方面具有特殊性，因此习惯上又将渔政管理分为“大渔政”和“小渔政”。“小渔政”指地方各级渔政管理机构的职能管理活动，不包括渔港监督管理、渔业船舶检验方面的内容。“大渔政”则包括了“小渔政”、渔港监督管理、渔业船舶检验等。“大渔政”和“小渔政”均是狭义上的渔政管理的概念。二、渔政管理的要素和属性渔政管理是管理科学的一个组成部分。同其他管理科学一样，渔政管理同样具有管理活动的组成要素和基本属性。(一)渔政管理的要素渔政管理的要素包括管理者、管理对象和管理手段。1．管理者管理者是管理活动的主体，一般是指管理机构及其管理人员，包括决策者和执行者。我国渔政管理的管理者是各级人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构，以及其中的渔政管理执法人员。2．管理对象管理对象是管理活动的客体，一般是指管理过程中所能预测、协调和控制的对象，包括人员、组织、物质资源、时间和空问等。渔政管理的管理对象包括渔业生产者个人、渔业生产组织和其他渔业社会组织、渔业资源、渔业水域生态环境以及渔船、渔具等渔业生产资料和鱼、虾、蟹等渔业生产的产品等。3．管理手段管理手段是管理者与管理对象之间的媒介系统，包括物质技术系统，如有关设施设备等，以及信息、措施系统，如有关知识、理论依据、措施和方法等。渔政管理的管理手段包括渔政船等渔政执法设施设备、渔政管理理论、渔业法律规范和管理制度、渔政管理的措施和方法等。(二)渔政管理的属性渔业的特殊性使渔政管理兼具自然属性和社会属性两个方面。1．渔政管理的自然属性渔政管理的自然属性是指在渔政管理过程中需要通过制约人的生产活动，不断调节人与自然资源和环境之间的关系，在保持自然生态平衡的前提下确保自然资源的可持续利用。由于渔业资源及其栖息的水域生态环境都有其自身的客观规律，在维持渔业生态平衡的前提下，渔政管理调节捕捞强度以符合渔业资源的生长繁殖规律，必须以科学理论作指导，根据科研部门对渔业资源、渔业水域环境变动情况的监测调查与分析，做出科学的管理决策；在渔业管理过程中，应用科学的监测手段，准确地及时收集违规渔船、违规案件相关的证据，提高办案的准确性等。这些都是渔政管理的自然属性和科学性的反映。2．渔政管理的社会属性渔政管理的社会属性指渔政管理是一种社会管理活动，要调整渔业生产过程中国家、集体、企事业单位和个人之间的关系，维护国家渔业权益和渔业生产者的合法权益，促进渔业生产力的发展。为了维护全社会的共同利益，协调渔业经济活动中的各种关系，国家制定了强制性的行为准则——渔业法规，用来保护社会在渔业上的共同利益。渔业法规还规定了渔政管理机构行使行政处罚权，依法对违反渔业法规的行为予以行政处罚，确保渔业法规的贯彻实施。因此，渔政管理在社会属性方面具有鲜明的法制性。三、渔政管理的性质和特征(一)渔政管理的性质1．渔政管理属国家行政管理的范畴行政管理是国家行政管理机关或机构根据法律规定的权限和程序，执行国家在经济、社会等方面的法律规范的活动，其目的是贯彻执行国家制定的法律法规，保证和监督社会活动和行政管理在法制轨道上运行，同时调整由此产生的各种经济、行政、社会等矛盾。行政管理部门的性质、任务、组织机构和工作程序由国家法律明确规定，并对国家法律负有执行的职责。我国各级人民政府渔业行政主管部门是国家行政管理机关的组成部分，渔政监督管理机构是国家实施渔政管理的行政执法机构。我国渔业法律法规赋予了渔业行政主管部门及其所属渔政监督管理机构对属我国管辖的各种渔业活动实施监督检查的权力，以维护国家渔业权益，维持渔业生产秩序，养护和合理利用渔业资源，使渔业生产符合客观规律，促进渔业可持续发展。渔政管理正是作为国家行政管理机关或行政执法机构的各级政府渔业行政主管部门或渔政监督管理机构，运用法律赋予的管理职权，对渔业实施监督管理的行为。因此，渔政管理不论其范围大小如何，都属于国家行政管理的范畴。2．渔政管理是国家渔业管理的组成部分在当前我国渔业管理体制下，渔政管理是各级人民政府渔业行政主管部门管理工作的重要组成部分，各级渔政监督管理机构受同级渔业行政主管部门的领导，在业务上受上级渔政监督管理机构的指导。渔政管理活动的对象是从事渔业活动的单位和个人，其本质是调整渔业活动中产生的行政法律关系，其管理主体是代表国家的政府。因此，渔政管理是国家渔业管理的组成部分，也是国家实施渔业管理的主要方式和内容。(二)渔政管理的特征渔政管理作为一种国家行政管理行为，既具有国家行政管理的一般特征，又具有技术性行政管理的行业特征。1．渔政管理具有强制性，又具局限性渔政管理是国家行政管理行为，既具有一定的行政强制性，又具有一定的局限性。作为国家行政执法行为，渔政管理行为一经做出，就具有相应的法律效力，这种法律效力依靠国家强制力来保证实施。但渔政管理的法律效力具有一定的局限性，即渔政管理行为不具有最终的法律效力。被管理者一方当事人对渔政管理行为不服的，可申请行政复议或提起行政诉讼。国家司法机关有权对受案范围内的渔政管理行为进行司法审查，渔政管理的法律效力最终以法院的判决为准。2．渔政管理在内容上既包括事先管理，也包括事后监督渔政管理的事先管理内容主要包括渔业政策、法规及渔业管理措施的制定，渔业许可，渔业资源保护措施，对渔业生产、经营活动的监督检查等；事后监督则主要指对渔业违法行为的惩处，也称为事后补救。3．渔政管理具有艰巨性和复杂性由于渔业活动本身的特点，渔政管理具有一定的艰巨性和复杂性，并受自然生态规律的制约。渔政管理的这一特性主要来自于以下几个方面：(1)对渔业资源的保护和水上渔政监督执法是渔政管理最主要的任务之一。在过去相当长的历史时期内，渔业资源作为一种公共资源，长期处于自由开发状态，自由捕捞长期以来被认为是一种权利。渔政管理为了保护渔业资源不受过度捕捞的危害，采取一些对捕捞生产的限制措施，改变了自由捕捞的状态，限制了人们自由捕鱼的权利，因此在渔政执法过程中，会遇到一定的阻力。另一方面，渔业生产的流动性很大，尤其是海洋渔业生产，作业水域辽阔，工作环境恶劣。这些都使渔政管理活动具有相当的艰巨性。(2)渔业活动的主要场所是水域，一些渔业水域分属不同的行政区域管理，一些水域则属国家直接管理，还有一些水域涉及不同国家的管辖权。有的渔业资源种类具有较强的洄游性，可穿越不同的行政区域；在一些渔业水域，分属不同行政区域或不同国家的渔民在同一水域共同作业，因此，渔政管理活动往往会遇到不同区域的渔民之间甚至不同国家之间的利益矛盾。此外，一些水域不仅仅为渔业生产所利用，还涉及其他对水域的利用，如航运、水利工程建设等。这些都给渔政管理带来一定的复杂性。(3)渔业活动涉及水域环境和渔业资源，渔业资源的存在和延续依赖一定的水域环境，鱼类和其他水生生物的繁殖、生长和死亡都有其特定的自然规律。因此，渔政管理必须遵循这些复杂的自然规律，才能起到保护渔业资源、促进渔业资源的可持续利用的作用。4．渔政管理既涉及社会科学，也涉及自然科学渔政管理作为一种行业行政管理，既涉及社会科学，也涉及自然科学。作为行政管理，渔政管理属于社会科学的范畴。但在渔政管理政策、管理制度和管理措施的制定和实施过程中，又涉及自然科学，尤其是渔业技术和生物、海洋等方面的科学。渔政管理的这一特性也是渔政管理兼具社会属性和自然属性的体现。第二节渔政管理关系主体渔政管理关系指因国家实施渔政监督管理而形成的行政法律关系，其主体一方是渔政管理主体，另一方是渔政管理相对人。渔政法律关系就是渔政管理主体和渔政管理相对人之间的权利和义务关系。一、渔政管理主体‘渔政管理主体指代表国家实施渔政管理权的国家渔业行政机关及由法律授权的管理机构，是渔业行政执法的主体。在我国，渔政管理主体主要是县级以上人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构。我国关于渔政管理主体的法律依据主要体现在《中华人民共和国渔业法》(以下简称《渔业法》)和《中华人民共和国渔业法实施细则》(以下简称《渔业法实施细则》)的相关规定中，具体包括以下几个方面：(1)《渔业法》第六条规定：“国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作；县级以上人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作，县级以上人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业水域、渔港设渔政监督管理机构”。(2)《渔业法》第七条规定：“国家对渔业的监督管理，实行统一领导、分级管理。海洋渔业，除国务院划定由国务院渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理的海域和特定渔业资源渔场外，由毗邻海域的省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门监督管理。江河、湖泊等水域的渔业，按照行政区划由有关县级以上人民政府渔业行政主管部门监督管理；跨行政区域的，由有关县级以上地方人民政府协商制定管理办法，或者由上一级人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理”。(3)《渔业法》第八条规定：“……国家渔政渔港监督管理机构对外行使渔政渔港监督管理权”。(4)《渔业法》第四十八条规定：“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定。但是，本法已对处罚机关作出规定的除外”。(5)《渔业法实施细则》进一步规定：“国务院渔业行政主管部门的渔政渔港监督管理机构，代表国家行使渔政渔港监督管理权”。“国务院渔业行政主管部门在黄渤海、东海、南海三个海区设渔政监督管理机构；在重要渔港、边境水域和跨省、自治区、直辖市的大型江河，根据需要设渔政渔港监督管理机构”。从上述《渔业法》和《渔业法实施细则》的规定不难看出，国务院渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构，包括海区和流域渔政监督管理机构，以及我国县级以上地方人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构，根据《渔业法》的规定行使国家渔业监督管理权和渔业行政处罚决定权，因此都是渔政管理主体。在实践中，各级渔政监督管理机构是主要的渔业行政检查执法主体，受同级渔业行政主管部门的直接领导，但在依法行使渔政管理职权时具有一定的独立性。法定的渔政监督管理机构应设在县级以上渔业行政主管部门内。《渔业法实施细则》还规定：“群众性护渔管理组织，应当在当地县级以上人民政府渔业行政主管部门的业务指导