系统理论视域下国内农地流转中介组织现状及其对策研究-陈诗磊

系统理论视域下农村土地流转中介组织现状及完善路径研究【摘要】随着农村土地流转如火如荼地开展，中介组织应运而生并不断发展，在规范农村土地流转行为、促进农村土地流转、保障农民权益等方面发挥了重要作用。但在社会复杂性、不确定因素增加的情况下，农村土地流转中介组织出现了一些问题。本文在对国内农村土地中介组织的相关文献大量研究的基础上，以社会系统理论为支撑，分析可能完善中介组织的路径。【正文】十七届三中全会重点提出按照统筹城乡发展要求，建立城乡统一的土地市场，切实做好农村土地承包经营权流转管理和服务工作。十八届三中全会更是指出，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，促进农村要素平等交换。（？不确定在十八届三中全会和统筹城乡发展的背景下，城乡发展一体化成为逐渐破除城乡二元结构这一体制诟病的主要战略和关键措施。）农村土地流转中介组织在宣传政策法规、提供流转信息、协调土地纠纷、加速土地流转等方面扮演着重要角色。农村土地流转和中介组织相互联系，相互影响。一方面，在政策和市场推动下，农村土地流转迫切需要介于政府和市场之间的中介组织为其服务；另一方面，中介组织的培育和发展又反向促进了农村土地流转规模和速度。两者是相辅相成的复杂系统关系。1.农村土地流转中介组织的概念及特性1.1农村土地流转中介组织概念自2008年农业部发布《关于做好当前农村土地承包经营流转管理和服务工作通知》（该通知鼓励有条件的地方依托基层农村经营管理部门建立农村土地流转服务组织）以来，国内学者对农村土地流转中介组织进行了大量的研究，有些学者还在对某一地域农村土地中介组织调查分析基础上，提出了中介组织的区域性含义和特征。但纵观国内专家学者们的研究，目前国内对中介组织的定义尚且没有统一的结论。如钟涨宝等（2005）认为农村土地流转中介组织是在土地流转过程中孕育出来的、将农地的供给主体和需求主体联结起来的中介组织,它在农地的供给主体和需求主体间起到了沟通和桥梁的作用。刘政坤等（2009）倾向于将农村土地流转中介组织界定为在农村土地流转过程中连接市场主体，为其提供信息和交易便利的服务性组织。王志章等（2010）认为农村土地流转中介组织是指在社会主义市场经济条件下，遵循独立自主、公平公正的原则，凭借特有的专业化职能，在农村土地流转中沟通各方关系、协调各方利益，并保障农村土地高效有序流转和维护土地流转当事人利益，而依法成立的社会自律性组织。本文认为，基于目前国内农村土地流转中介组织政府主导色彩浓厚的发展现状，对其概念的界定应着重中介组织社会功能入手。因此笔者认为，农村土地流转中介组织是指独立于市场和政府之间而依法成立的，为促进农村土地合法高效、平等自愿流转而为土地流转主体提供土地流转信息、规范流转行为、协调流转主体利益、处理土地纠纷等专业化服务的公共性组织。1.2农村土地流转中介组织特性中介组织是介于政府与企事业单位、个人之间的起桥梁与纽带作用，为经济社会活动提供服务的非盈利的自治组织或结构。农村土地流转中介组织和中介组织是局部和整体的关系，两者表现出了高度自相似性。中介组织的特性耳熟能详，在此不再赘述。因此本文将中介组织进行类比，认为农村土地流转中介组织具备以下特性：1、公共服务性，究其农村土地流转中介组织萌芽根源，是农业部为做好农村土地流转管理和服务工作而鼓励地方政府依托基层农村经营管理部门而建立的农地流转服务组织。农村土地流转中介组织的建立是为通过提供土地流转相关服务项目，来加速农地流转，促进农村土地经营管理制度改革，推动农村土地资源要素合理有效流动，搞活农村经济发展。如果农村土地流转中介组织对参与土地流转的主体进行完全性的市场性收费，必定挫伤流转主体通过中介组织参与土地流转的积极性，而这也与农村土地流转中介组织建立初衷及其功能大相径庭，因此其服务性是与生俱来的。2、半市场、半政府性，农村土地流转中介组织是介于市场和政府之间而成立的独立性组织，它是“市场失灵”和“政府失灵”困境下的补充物，能够发挥社会组织的独特功效。一方面，土地流转中介组织为合法有偿的土地流转这种平等自由交易市场行为提供服务，但其又不能像市场法人主体一样以逐利为导向，自负盈亏。另一方面，土地流转中介组织是在政府指导、扶持下萌芽发展的，但其又不能受到过多的行政干预而影响到组织自身发展；3、法制性，农村土地流转中介组织是根据相关法律法规而依法成立的独立法人，它不同于非法中介组织，而是以独立的法人人格提供土地流转中介服务，履行法定义务。2、农村土地流转中介组织的必要性及其功能分析2.1农村土地流转中介组织的必要性分析农村土地流转中介组织作为农村土地流转的衍生物，有着非常充分和必要的依据，下文将用人口学理论“推拉理论”来分析土地流转中介组织不断发展的推力因素和拉力因素。2.1.1推力因素：1、随着市场经济的不断深入，经济社会不断发展，社会公共事务逐渐变得复杂多变，政府需要将一部分经济社会服务职能让渡给中介组织。2、虽然各级政府土地经营管理部门建立了相应的土地经营管理制度和相关条例，但由于制度本身的缺陷、不足和政府管理的缺失、乏力，表现出了土地流转低效无序、形式单一、缺乏科学合理、农民权益保障不当等不足和缺陷，需要建立中介组织来弥补。2.1.2拉力因素：1、随着“农村土地富余化”现象的出现，农村土地流转在城乡统筹发展背景下，是响应土地流转政策、促进城镇化进程、盘活农村资源和经济活力、发展现代规模高效农业的必然选择，土地流转从农户间零星发生到逐步发展，流转规模越来越大，流转形式越来越丰富，中介组织应势而生。2、中介组织由于本身介于市场和政府之间的独立性，以及在土地流转政策解读、评估土地价格、规范土地流转行为等专业服务领域的公共性，使得中介组织对土地流转发挥着正向功能。2.2农村土地流转中介组织的功能中介组织随着农村土地流转这一趋势而应运而生，满足了土地流转对专业服务和政策引导的需要，逐渐发展的土地流转中介组织慢慢发挥着促进土地流转的正向功能:2.2.1健全和完善土地流转机制，搭建统一的市场化平台。中介组织通过构建的土地流转平台，建立农村土地流转信息网络，及时登记公布土地流转数量、区位等信息，严格按照统一的标准评估待流转土地的质量和价格，反映土地市场供需状况，满足土地流转相关主体之间信息需求，从而降低交易主体之间的寻求信息对称的高额成本，减少交易风险，推进农村土地长期有效流转，促进农村土地规模高效经营和农业现代化。2.2.2规范土地流转行为，保障土地流转合理进行。很多地方政府依托本地农村土地经营管理部门，建立了地方特色的土地流转中介组织，如浙江绍兴建立了县、镇、村三级信托服务体系，宁夏吴忠建立了农村土地流转服务站，为农村土地流转相关主体提供了信息登记、备案审查、联络洽谈、签订合同并归档、监督执行等全方位立体化服务，从而有效避免了土地流转纠纷产生，促进农村土地流转规范化、合理化，优化农村土地资源配置。2.2.3协调土地流转相关主体的利益，重点保障农民的合法权益，减少土地流转纠纷和矛盾。土地流转过程复杂，涉及到土地所有权主体、承包权主体、使用权主体等多方利益，而主体利益关系难调。因此农村土地流转中介组织扮演着“中间人”的角色，本着“公平、公正、公开”的原则，按照统一的标准，健全土地流转机制，规范土地流转行为，合理配置土地收益，减少并有效解决土地纠纷和矛盾，构建农村和谐社会。（着重强调农民权益的保护）在土地流转中，广大农民群体因为教育水平和社会地位，自身的财产权、收益权、知情权等基本权利往往无法得到有效保障。具体表现为：在与土地流转承包方进行土地价格博弈时，议价能力有限；流转收益发放中间环节增多，克扣现象严重；一些地方政府越俎代庖代办、包办土地流转，损害了农民主体在土地流转中的知情权和土地使用权。而土地流转中介组织通过建立统一标准的土地估价机制、实现土地流转收益在土地流转直接相关主体无缝对接、拓宽农民信息渠道、合理满足农民需求等措施，保障农民在土地流转过程中的基本权益。2.2.4沟通政府和土地流转相关主体，在政策科学制定和政策有效执行之间发挥桥梁纽带作用。目前农村土地流转中介组织多为政府内生型组织，为政府服务。一方面，在土地流转过程中，中介组织能够及时有效了解土地流转相关主体需求和意见、建议，并将这些一手信息反映给上级政府部门，从而为政府制定土地政策法规提供有益参考和依据，保障政策制定科学化。另一方面，土地流转中介组织能够宣传土地流转政策法规，并敦促土地流转相关主体遵守政策法规，保证土地流转政策有效执行。总之，农村土地流转中介组织有利于政策制定科学化、政策执行高效化。2．理论基础:社会系统理论系统科学在自然、经济、社会等领域得到了广泛应用，并取得了一系列突破进展。本文视角——社会系统理论是系统科学在社会领域的应用。笔者以分形理论来认识农村土地流转中介组织，用自组织理论、系统控制理论等来为再造农村土地流转中介组织奠定理论依据，从一定程度上弥补了以往专家学者在研究农村土地流转中介组织缺乏科学理论基础的缺陷。2.1．分形理论：认识农村土地流转中介组织分形理论认为，外表复杂多变的事物有着自己内在规律特征，拥有高度自相似性事物的局部和整体，从不同空间或时间尺度上，会表现出某种结构或过程的自相似性特征。分形是指局部和整体按某种方式相似的集合，分形最重要的特征是自相似性，它是指某种结构或过程的特征从不同空间或时间尺度上看都呈现出相似性。分形理论它通过在中介组织和农村土地流转中介组织之间提炼共性，加强类比，有利于提高我们对农村土地流转中介组织概念、特性、功能的系统认识，有利于加强我们对土地流转中介组织的管理和控制。2.2．自组织系统理论2.2.1．耗散结构理论：农村土地流转中介组织再造耗散结构理论认为，一个远离平衡的开放系统，当其变化到一定的阀值时，通过涨落可能发生突变，由无序走向有序。由于主客观因素影响，土地流转中介组织面临着发展的困境，即非平衡状态，因此我们要再造土地流转中介组织，发挥其为土地流转提供专业服务的职能。2.2.1．协同理论：农村土地流转中介组织的协同治理模式协同理论研究，不同系统在远离平衡时通过子系统之间的协同合作，从无序走向有序。农村土地流转是在复杂环境下，涉及土地流转中多元主体利益的系统工程。农村土地流转中介组织要协调好土地流转中多元主体的利益，规范土地流转行为，保障农村土地流转工作高效合理有序进行。2.3．系统控制理论系统控制理论认为，系统控制就是指施控者通过控制作用影响受控者，使受控者的行为按照施控者的预期发生改变来保持整体有序性的过程。2.3.1补偿控制：农村土地流转中介组织风险防范补偿控制是指为使系统达到预定要求，着眼于通过建立补偿装置消除或减少系统运行中干扰因素的影响来进行控制的过程。农村土地流转中介组织也会受到干扰因素的影响，从而引发土地纠纷、群体上访、不良群体性事件等风险。因此土地流转中介组织应该建立并完善农村土地流转风险防范机制，防患于未然，预见潜在风险，减小风险带来的损失。2.3.2反馈控制：农村土地流转中介组织渐变管理反馈控制是指在系统运行中，监测并量化干扰因素对系统的影响，从而制定相应控制方案来消除不良影响的过程。反馈控制卓有成效，应用广泛。特别是在不确定性情况下，能够实现有效控制。在不确定情况下，农村土地流转中介组织面临突发事件、不可预知事件等，应实施渐变管理。具体而言，土地流转中介组织在面临突发事件时，应根据当前实际情况，顺势应变，进行权变管理，提高中介组织的适应性。三、农村土地流转中介组织现状分析在农村土地加速流转趋势下，农村土地流转中介组织孕育而生并取得了初步发展，其健全农村土地流转机制、协调土地流转主体利益、规范土地流转行为等方面的正向功能得以显现。然而随着外部环境因素和自身原因的影响，土地流转中介组织存在一些缺陷和不足，进入了发展的困境，面临着严峻的发展瓶颈。3.1缺乏农村土地流转中介组织专门法律法规，其运作和管理无法可依，无章可循。2008年农业部发布《关于做好当前农村土地承包经营流转管理和服务工作通知》（该通知鼓励有条件的地方依托基层农村经营管理部门建立农村土地流转