我国PPP模式发展存在的问题及应对之策探讨

1我国PPP模式发展过程中存在的问题及应对之策探讨随着我国经济的高速发展，现有的公用事业已不能满足国民经济发展的要求，而公用事业的建设需要大量的资金投入，如果只依靠政府财政，就会显得捉襟见肘。改革现有的投融资模式，提高投资效率是我国当前公用事业建设中急需解决的问题。近年来，国内私营经济的迅速发展为其参与公用事业的建设奠定了物质与技术基础，而公用事业大部分属于准公共产品，准公共产品的性质既有公益性，也有营利性。如何调动社会资源投入公共基础设施，实现政府主导下社会资金的广泛参与，从而改变单纯依靠政府财政的单一投融资模式，成为一个新课题。在此情形下，PPP模式作为政府部门与私人部门合作来提供公共产品或服务，实现参与各方的利益要求，同时共同分担风险和承担责任的一种新模式逐渐成为一种使用范围更广的融资模式。一、我国PPP模式的发展现状及存在问题1、发展现状由于我国经济的持续增长，城市化以及新型农村建设的快速发展，我国各类公用事业、基础设施的需求每年都在大幅度地增长。面对如此快速增长的城市公用事业以及基础设施需求，如果只利用政府财政资金供给，那么政府财政的负担必然加重，或者无力承担，因此融资渠道的多元化是必由之路。而另一方面，私营经济的充分发展使得民间闲散资金大幅度增加，极大提高了民间资本的投资需求。而民间投资的目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，政府的社会经济目标是通过投资给社会带来最大的经济效益，而根据PPP模式的特点，其正是这两者的最佳结合形式。基于此，上世纪80年代开始，有一批境外资金进入我国经济建设的各个领域。随着改革推进，一部分资金也尝试性地进入了基础设施领域。这就是我们早期的PPP，其形式是BOT项目。到了1990年代，国家计划委员会有计划、有组织地推广PPP，选取了一批试点项目，其中包括广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。与此同时，一批香港开发商进入了中国高速公路建设领域，从1990年到2000年，以合资企业的形式，与多个省市政府合作，在中国建造了至少80个合资高2速公路项目。2000年以后，全国各主要城市掀起了市政公用事业市场化的高潮，PPP被大规模运用到了污水处理行业中。此外，采用PPP模式的还有自来水、地铁、新城开发、开发区建设、燃气、路桥等若干项目。据世界银行统计，1990年～2012年，我国共实施1065个基础设施建设PPP项目，在世界上居于前列，不仅比印度、菲律宾、印尼等发展中国家高，也高于英国等发达国家。可以说，PPP模式极大的推动了我国基础设施建设进程。与此同时，我国PPP发展中也存在着不少问题与障碍，制约着该模式更广泛应用。据亚行统计，2005年以来，与全球趋势相反，我国PPP活跃程度开始减弱，PPP项目投资在GDP中的占比持续下降。一方面，是由于一些诸如杭州湾大桥项目等失败案例的出现，使政府部门开始反思PPP，顾虑此类项目是否能充分保障公共利益；另一方面，一些民营经济体顾忌到诸多实际困难也选择逐渐退出这块市场。2、存在的问题虽然PPP模式已逐渐被公众接受，国内对PPP模式的认识也正在逐步提高，并且愿意尝试这一模式。而且该模式也被实践证明是一条推进公用事业市场化改革的有效途径，国家也十分重视PPP模式的运用、改革。但不可否认，PPP模式在我国的实践应用中还存在着诸多的问题，尚需要完善和改进，主要表现在以下几个方面：（1）、管理体制以及法律规范不健全目前关于我国PPP模式的相关管理体制以及法律规范存在以下两个问题：①、现行管理体制不符合PPP模式的自身特点。主要表现在：第一，在PPP模式起步较早的国家都有一个专门负责PPP融资项目的全国性机构，如美国的全国公私营机构合作委员会就是负责美国PPP项目的全国性机构，这种机构对全国的PPP政策、方针、文本解释等等给于全面性、权威性的控制与管理，同时对PPP模式的发展提供有力的支持。而我国政府内部没有设置专门负责PPP项目统计、政策制定和协调的常设机构，PPP决策处于一事一议的状态，缺乏综合谋划和长远考虑。第二，PPP项目的立项审批仍沿用一般政府投资项目流程，没有针对其特点设计专门的审批流程与项目评估标准。第三，国家对地方政府实施PPP项目缺乏规范与指导，导致PPP发展在地区间不均衡，各地政策差异大。3②、尚未形成完善的PPP制度框架与法规体系，缺少一部适用于PPP模式的国家级法规。主要表现在：第一，目前我国缺乏国家层面的PPP立法，多为部委规章或地方性管理条例，法规层次较低，法律效力不高，有些法规还存在着操作性不强、难以实施等问题。第二，PPP模式涉及财政、投资项目管理、招投标、融资、价格管理和公共服务等多方面的工作。目前普遍缺少针对PPP的专门规定，更没有形成完整的政策法律体系。第三，相关部门规章、地方政府规章和地方性法规之间不协调、不配套甚至相互冲突。综上，过于开放式的制度、法律框架不利于国家对PPP项目的统一管理，同时也使得各级地方政府浪费大量时间在许多相同目的和效果的事件上，从而可能忽略了对不同项目差异性的分析研究，而过多的管理办法也有可能出现相互矛盾，致使工作效率低下。（2）、社会信用基础薄弱PPP模式作为政府部门与私人部门合作的模式，其成功的基石有赖于双方的信用基础。然而，从我国的实践情况看，正是由于社会信用基础薄弱导致了PPP模式实践中存在诸多问题，乃至造成了一些PPP项目失败的案例。信用问题存在的表现为：①、地方政府在PPP项目实施过程中诚信欠缺问题突出。调研发现，地方以政府换届、规划变更或财政困难等为理由，违反合同、不履行合同规定的法定责任的现象较普遍。也有些政府违约是由于经验不足导致合同中商务条件不合理，政府事后发现无法承受而被迫违约。尽管依据合同和相关法律法规，对待地方政府的不诚信行为经营者可以提起诉讼，但其大多考虑到今后的合作以及企业未来的发展而放弃法律解决途径。②、企业的诚信缺失。部分项目建设企业尤其是民营企业在PPP项目招标中以超低的价格或极其优惠的商务条件参与项目的公开竞标，中标后，往往再以各种理由提价或进行合同变更；如果条件得不到满足，就以拖延施工或干脆退出相威胁。由于此类项目涉及到公共服务，地方政府无法承担项目中断的后果，因此往往在博弈中处于被动地位。这也导致了部分地方政府主要依靠国有企业实施PPP项目的局面。（3）、私人部门融资难度大4我国现行金融体系尚不适应PPP项目融资的要求，私人部门融资存在障碍，主要表现在：①、缺乏项目融资支持。项目融资是国际上通行的PPP融资方式。与公司贷款不同，项目融资是以项目资产和预期收益或权益作抵押发放贷款，因而债权人只对项目发起人具有有限追索权或无追索权。我国提供项目融资贷款的金融机构较少，也缺乏与项目融资相适应的保险、担保等配套支持政策，使PPP项目融资难度增大，融资成本增加。②、项目融资缺乏多样化手段。目前，我国PPP项目通过股票上市、战略投资者参股、成立私募基金、银团贷款、发行债券等方式筹集资金的比例较低。这主要是受我国金融市场发育还不完全、金融管制较严、资产运作水平有限等多种因素影响，权益性融资困难，导致项目风险过多地集中于银行。③、项目融资缺乏广泛的中长期资金来源。基础设施建设周期长、投资回收慢，迫切需要引进更多的中长期资本以满足PPP项目的资金需求。而最合适的养老与保险资金受相关监管与项目管理制度的约束，参与积极性不高。受相关监管部门对投资领域严格的限制，基本养老金不允许投资基础设施领域；由于现行项目担保制度不健全、运作机制不透明、股东权益得不到保障等多方面原因，社保基金、企业年金和保险资金参与基础设施建设存在种种顾虑。④、投资的退出渠道不畅通。我国当前PPP项目投资退出审批严格，而且周期长，缺乏完整、规范的制度，相关退出平台(如资产证券化、股权交易市场)受多种因素影响发展滞后，不能适应社会投资者退出的要求，一定程度上制约了PPP项目参与者的资源合理配置和可持续发展。另外，由于私人部门资本规模小，抵贷资产不足，经营风险大，私人资本信息不透明加剧了现行金融系统支持的难度。总之，私营经济融资的种种困难，严重地制约了私营资本投资参与PPP项目建设。（4）、政府自身原因造成PPP模式发展存在障碍目前，在我国城市公共设施的建设运营过程中，政府部门常常身兼直接投资者、直接经营者和直接监管者的三项职能。政府身份和职能的特殊性，让其在实施PPP模式过程中常处于尴尬和不便的位置，如此也为PPP模式的发展带来诸多不利。主要表现为：5①、政府角色难以转变。PPP模式与公用事业由政府提供和完全私有化的主要区别在于政府的角色发生了变化。在这种模式下，政府部门不是把重点放在拥有和管理资产上，而是配合私人机构建立相应的管理监督机制，保证公用事业的运行最具成本效益。政府应由过去在公用事业建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公用事业中的监督、指导以及合作者的角色。而这一角色的顺利转变，需要政府部门对PPP模式有一个准确的认识，并且愿意做这种转变，在实践过程中政府这种角色的合理转变是有一定难度的。在PPP模式的具体实践中，有些地方政府仍旧扮演以前在公共基础设施中的主导角色，让民营投资者难以获得话语权，最终造成PPP项目合作谈判破裂、民营资本撤资等失败的结局，。②、盲目承诺投资回报率。投资回报率的是指投资扣除成本后实际获得的收益率。PPP项目建设周期较长，投资较大，面临较多的不确定因素，因而项目投资者往往要求政府提供其固定投资回报率的保证。我国虽然明确规定各级政府不得承诺固定回报率，而且要限制投资回报率，使其拥有合理回报而不能获得超额利润，但是由于一些地方政府自主性过大，加上部分地区求财若渴，争相发展项目，因而导致不少地方政府承诺过高的投资回报率。实践中存在某地方政府因承诺的投资回报率过高，最终导致该政府蒙受很大的经济损失。③、政府难以实现科学定价。关于公共产品或服务的定价，存在着一个客观的矛盾就是：公众总是期望质优价廉的公共产品或服务，民营投资者期望获得更多的利润，而政府则夹在中间左右为难。从民营投资者的角度来看，他们期望获得合理的或者更多的投资回报，同时对于在初期投入资本较高而运营成本相对较低的基础设施项目，他们需要面临价格不能因成本的增加而提高的风险。实践中一些项目由于政府的定价过低而政府又不提供价格补贴而陷入困境。而政府一方面比较缺乏对私营企业所提供服务的可能成本的合理分析，曾经承诺提高最终消费者价格的保证难以兑现；另一方面又不得不面对公众对于涨价的指责和抱怨。（5）、项目风险因素制约PPP项目通常投资大，耗时长，一般在15～20年甚至更长，并且PPP项目风险系统庞大、风险识别和分配存在诸多困难。因此，对于风险的预测与管理以及合理的风险分担机制是PPP项目能否成功运作的关键，如果对PPP项目风险认识不够或分担不合理，都会造成PPP项目的失败。事实上，虽然每一PPP项目都会面临一系列系统性的风险以及临时性风险，但处于政治经济转型中的中6国环境的特殊性使得PPP的风险更加复杂和不确定。一旦在风险的预测与管理方面，对风险缺乏事前充分的认识、论证以及风险管理经验的缺乏和合同中的责任约定不明就很容易使PPP项目陷入困境。然而实践中，在风险分担方面，建立一个合理的、能够被参与各方都接受的风险分担结构比较困难。政府公共部门倾向于把某一项目授权给私人投资者时连同政府的责任一同推卸掉，而风险分配的不均衡会导致私人投资者的总体风险增加，至其放弃投资。（6）、缺乏专业化的配套机构和人才作为保障由于PPP模式在我国尚未发展成熟，尽管一些专家、学者已经开始关注其他国家已经取得的经验，并在着手研究和推广PPP模式，但这种关注和研究还远远不够，人数也不多，对于一些政府工作人员和民营投资者来说，PPP模式更是一个陌生的事物。然而，一个PPP项目包含设计、建设、经营和融资等诸多专业领域，必须依靠一支专业化的队伍才能运作，所以要加强人才的培养，培养既懂得经济、法律、财务、合同管理又懂专业知识的复合型人才，确保PPP项目在立项、签约、实施能够顺利高效地完成。同时