自考2010年版《市政学》教材书第11章

第十一章城市公共安全管理由于全球气候转暖、环境污染、经济全球化引起人口流动增加、市场经济的消极作用导致社会分化、高科技使用不当等原因，城市公共安全所面临的问题和威胁呈现增加、突出和紧迫的趋势。它要求城市政府高度重视城市公共安全管理问题，从管理的职能、体制和手段等方面健全城市公共安全管理制度，做到对难以避免的自然灾害及时组织救灾，把损失控制在最低程度；对人为引起的城市公共安全问题重在预防；对其他各类城市公共安全问题实行防治结合，及时发现安全隐患，尽量把安全问题解决在萌芽状态，从而确保城市生产和生活的安全。第一节城市公共安全管理概述一、城市公共安全管理的含义城市公共安全管理是城市政府遵守和执行法律，贯彻“预防为主、防治结合”的方针，通过系统化的制度和政策消除威胁城市公共安全的原因，并且及时治理城市公共安全问题，实现保障生产、生活和城市安全目的的管理过程，）城市公共安全管理是伴随着城市及其城市管理的产生而发展起来的，具有悠久的历史。但是，不同社会形态下的城市公共安全管理具有很大的区别。一是在古代社会，包括奴隶社会和封建社会，由于没有单独设置城市政府，在京城由皇宫专设官员及其部门管理城市安全，在其他地方，由城乡共管的地方政府兼管城市安全；而近代以来，由单独设置的城市政府负责城市公共安全管理。二是在古代社会，城市的公共安全管理主要限于抵御自然灾害、火灾等，由于奴隶只是会说话的工具，奴隶存在着对奴隶主的人身依附关系，因此，从社会关系方面看，基本上不存在公共安全管理问题；而在资本主义社会，由于生产力的发展和公民争取权利的进展，城市的公共安全管理不仅有由自然界因素引起的公共安全问题，而且有由社会性因素引起的公共安全问题。三是资本主义社会城市的公共安全管理由于其国体的性质，尚具有历史的局限性；社会主义国家的城市公共安全管理，第一次具有比较彻底的公共性质，它造福于社会的绝大多数成员。城市公共安全管理应该遵循下列原则：一是“，预防为主、防治结合”的原则。在城市公共安全管理中遵循“预防为主”的原则，有两方面含义。一方面是对主要由人为因素引起的城市公共安全问题，必须通过采取科学、切实、可靠的措施，消除产生公共安全问题的原因和隐患，从而做到基本上避免这类公共安全问题的发生；另一方面是对自然灾害等不可避免的公共安全问题，必须事先做好充分的救灾准备，为及时、有效地救灾创造前提条件。在城市公共安全管理中遵循“防治结合”的原则，就是在公共安全问题发生时，根据事先准备的公共安全问题治理预案，及时组织力量，投人物力，采取措施，控制住公共安全问题的扩大，尽量把其危害减少到最低程度。二是统一指挥的原则。城市公共安全突发事件严重危害人民群众生命和财产的安全，产生的原因复杂，控制公共安全事件的时间紧迫，需要多管齐下，调动多种专业力量。因此，在应对和处理城市公共安全突发事件中遵循统一指挥原则，是绝对必要性。其含义之一是由最高行政首长个人作出决定，把这种决定作为命令统一下达，该行政首长对所处理的公共安全事件负责。含义之二是组建一个由多种相关专业部门的负责人组成的委员会，其功能一是集思广益，取长补短，发挥集体智慧的优势，为最高行政首长作出决定提供咨询意见；二是在执行层面，分工负责，执行最高行政首长的决定；含义之三是在处理公共安全事件的整个执行系统中，每个成员都只对一个直接上级负责，月艮从其指挥，听从其命令。三是各专业力量分工与协作的原则。城市各类公共安全问题的处置，只有通过相关专业力量的分工与协作才能解决。在分工方面，其含义是各司其职，运用专业的技术和设备，行使政府部门的专门职能，发挥专业队伍的功能，解决公共安全事件中与专业队伍相对应的专业领域问题。在协作方面，其含义一是对职能有交叉的事务，明确某个部门负有主要责任，其他部门负有次要责任；二是明确负有次要责任的部门，具有主动配合负有主要责任部门工作的义务，对不认真履行主动配合义务的负责人或工作人员应追究其责任；三是各方都有向其他方提供必要信息、保持及时沟通的义务。四是确保处置城市公共安全事件所必需的物资及时充分供应的原则。自然界和人类社会在本质上是物质的。城市公共安全问题会造成相关物质资料的缺少、损坏或变异等。为了从根本上解决公共安全事件，必须补齐所缺少的物质资料，修复被损坏的物质资料，纠正变异物质资料的功能。因此，补齐、修复或纠正相关的物质资料，是解决城市公共安全事件的决定性、关键性环节。处置城市公共安全事件各方面的工作，都是围绕和服务于补齐、修复或纠正物质资料的工作；处理城市公共安全问题的其他各项原则，也相应都是围绕和服务于确保处置城市公共安全事件所必需的物资及时充分供应的原则。五是提高市民防灾救灾的意识和能力的原则。自然灾害有时难以避免，如果市民具备较强的救灾意识和能力，就能从根本上提高整个城市的救灾能力。对人为引起的灾害，如果市民也都具备在本职工作岗位或生活场所预防和抵御人为灾害的意识和能力，必然能从根本上提高整个城市的防灾救灾能力。提高市民防灾救灾的意识和能力，一靠学习，二靠训练。二、城市公共安全管理的类型对城市公共安全管理进行必要而适当的分类，是对不同类别的城市公共安全问题采取有针对性对策的前提。根据城市公共安全问题的成因、性质或所发生的领域，城市公共安全管理可以划分为下列类别：1．治理自然灾害的公共安全管理由于人类生产和生活对自然界过度的索取和损害，导致了气候变暖、沙尘暴加剧、台风增加、地面沉降等一系列的自然界异常现象增多。近年来，多种自然灾害对城市公共安全的威胁，呈现出了更加频繁、严重和紧迫的趋势。中国北方和南方、内陆和沿海、自然地理条件不同的城市，面临不同的多种自然灾害的威胁。对北方城市来说，较常见的是大雾、暴风雪、霜冻、冰凌等；对南方城市来说，较常见的有洪涝、持续高温、病虫害等；内陆城市较多地遭受干旱、沙尘暴、地面沉降等的困扰；沿海城市较多地受到台风、海啸、咸潮等的侵袭。对于全球的人类或跨国家的地区来说，应对自然灾害重在预防，即通过通力合作消除或减少诱发自然灾害的原因，消除或减少自然灾害的发生。对这类自然灾害，城市政府理当尽责组织城市各单位和市民全力参与预防。另一方面，由于城市所遭受的自然灾害大部分是由城市政府管辖界限以外更大范围的地区，受人类生产和生活活动影响的多种自然条件变化所导致的，因此，对于一个城市的政府来说，应对自然灾害主要是抗灾救灾。与其他的城市公共安全问题相比较，自然灾害具有不可抗拒、影响面广、破坏力大、持续时间长、治理后遗症任务重等特点。自然灾害是城市公共安全最大的威胁，预防和抗御自然灾害是城市公共安全管理的首要任务。2．城市消防类公共安全管理随着城市化的发展、涉及易燃易爆类企业数量的增多和生产规模的扩大、居民生活用气用电的大量增加、高层建筑楼数量增多等原因，城市消防类公共安全管理面临火灾事故增多、重特大火灾危害加剧、火灾原因多样复杂等严峻挑战。城市消防类公共安全管理必须坚持贯彻“预防为主”的方针。一些消防先进的地区和单位的经验表明，运用先进的科学技术和没备，落实责任制，排查和消除火灾隐患，可以把火灾事故发生率下降到最低程度。从反面看，那些造成重大的人员伤亡和财产损失的重特大火灾事故，绝大多数都可以避免，其发生的原因都是在防火的技术设备、落实防火责任制、向每位员工或居民普及防火知识和演习防火能力、排查和消除火灾隐患等方面存在着种种疏漏，从而才不可避免地酿成大祸，与其他的城市公共安全问题相比较，火灾对公共安全的威胁具有毁灭性、可预防、季节性发生、重点单位和人群尤其需要落实防范、科学技术和设备有助于提高预防火灾效果等特点。3．社会治安类公共安全管理在中国现阶段，由于贫富差别加剧、人口流动、道德失范、国际犯罪团伙渗透等原因，城市社会治安问题总体上呈现增加的趋势，城市司法机关尤其是公安部门承受着巨大的压力。对社会治安类公共安全问题，总体说来重在治本，控制治标，标本兼治。一方面，各城市应针对本地区社会治安重点问题和突出问题产生的原因，采取有效措施，从源头上减少和根除导致社会治安问题的隐患；另一方面，对扰乱社会治安的人员和行为要及时破案，依法惩处，消除危害，在治标方面把扰乱社会治安的人员和行为控制在发案率较低的水平。与其他城市公共安全问题相比较，社会治安类公共安全问题具有对市民的危害普遍而直接、不同类别的社会治安问题具有不同的周期规律、大中城市与小城镇相比控制难度较大、在治标方面技术设备起着重要的防范作用、电子信息类违法犯罪呈现明显上升的势头等特点。4．卫生防疫类公共安全管理近年来，全球气候变暖、人口流动、病毒和细菌的繁殖和变异、动物界疾病向人类传播、生态平衡受到破坏和变异等，导致跨地区、跨国的传染性疾病多有发生。城市是人类集中居住和生产的地方，传染性疾病往往首先在城市发生，即使发生在农村，一旦感染到城市，也会迅速传播和扩散，严重危害市民的生命和健康。因此，在预防方面，一是制定、健全和遵守国际性公约，在医学、生物学、有机化学等学科的实验室，严格控制病毒和细菌外传，禁止或限制试验新的病毒和细菌；二是严密监视和控制已有疫情地区的疫情变化和向外传播，严密监视和控制地区类和机构类所饲养的动物界传染病向人类传播；三是在医院系统建立和严格执行传染病预警制度，实行检验人员、医师、分管领导的工作责任制，确保首例和个别首批病例被及时发现并向上报告；卫生防疫部门立即介入并诊断疫情；以卫生防疫部门为主，医院和公安部门协助，对上述首例或首批病人的接触者和场所，立即采取隔离和消毒措施。对因失职或怠职而违反传染病预警制度的有关责任人员，应依法追究其责任。在治疗方面，一是及时发现、隔离和治疗受到感染的病人，并对有关场所和物品进行消毒；二是在疫情地区向未受感染的市民免费或低价发放预防性药品，宣传和遵守预防有关传染病的知识；三是严格控制疫情内外地区人员的流动。与其他的城市公共安全问题相比较，传染病对公共安全的威胁具有直接危及市民的生命和健康、疫情发展。陕且控制难度大、容易引起市民的心理恐慌、随着疫情扩大严重影响市民的生产和生活、不同程度地影响城市与外界的交往等特点。5．基础设施类公共安全管理城市基础设施是市民生活和企业生产必要的外部条件，基本上属于公共产品，受城市政府的公共管制，由利用国有资产举办的公共服务机构（在中国称之为“事业单位”）提供，或由经政府部门准入的企业和社团提供。基础设施一般可以分为六类，分别是能源类、供排水类、交通类、邮政通信类、环境保护类、防灾类。常见的基础设施类公共安全问题有大面积停电、煤气管道破裂、较大范围供暖停止、地区性供水中断、供排水管道破裂引起区域性积水、客运沉船事故、地铁列车脱轨或火灾、停运事故、地铁车站踩踏事故、公交车辆火灾或交通事故、地区性互联网故障、黑客对公共网站的攻击、防洪堤坝的损毁等。基础设施类公共安全管理重在预防，应经常对基础设施进行检查、保养和维修，必要时要及时更新，从而消除隐患。一旦发生基础设施类公共安全事故，要及时组织抢修，同时采取临时性补救措施以减少对生活和生产的影响。与其他的城市公共安全问题相比较，基础设施类公共安全事故具有发生突然、对生产和生活的危害面广、多数由技术设备的隐患所导致、抢修时间紧迫难度较大、可能诱发其他类别的公共安全问题等特点。6．环境污染类城市公共安全管理造成环境污染的主要原因是受生产力和科技水平限制，不能充分地利用能源和资源，未被利用的能源和资源或保持其原来性状，或改变性状，被重新排放回到自然界，造成自然环境的污染。工业大部分集中在城市，因此城市尤其是大城市，环境污染比较严重。常见的城市环境污染严重事故有水源污染，局部水域严重污染，有毒有害气体、放射性物质在生产、储存或运输中泄漏，化工类企业发生的较严重的环境污染事故，垃圾填埋不当导致较严重的土壤污染和空气污染等。对待环境污染类城市公共安全事故，也应贯彻“预防为主”的方针，从技术设备、规章制度、责任到人、监督检查等方面，预防城市环境污染事故的发生。对已经发生的城市环境污染事故．关键是运用现场控制原理，通过岗位责任制，要求一线员工及时发现环境污染事故于萌芽状态，一方面在本职工作范围内采取措施消除、减少和