自考2010年版《市政学》教材书第4章

第四章城市发展战略城市发展战略是对城市发展较长时期内前瞻性、综合性的规划。它对城市规划、城市经济和社会发展计划具有指导作用。它通过城市代议机构的地方性法规和决议、政府的行政规章和决定等加以具体化和实施。它对城市科学确定主导产业来带动经济发展，实现经济、社会、生态的良性互动与和谐发展具有统筹性意义。第一节城市发展战略概述一、城市发展战略的含义和作用战略最初是作为军事用词出现的。《辞源》对战略释义为作战的谋略。①1958年，美国经济学家艾伯特·赫希曼首次提出经济发展战略概念，用于研究发展中国家的经济发展思路。20世纪80年代初期'中国经济学家于光远倡议开展经济发展战略的研究，以适应中国改革开放条件下经济发展的需要。20世纪80年代，中国出版的一些城市经济学著作，都专门研究了城市经济发展战略的问题。随着中国城市化的推进，各地城市掀起了制定和实施城市经济和社会发展战略的热潮。城市发展战略是关于城市的生态环境、产业结构、城市建设和社会发展的总体性规划，是城市经济和社会发展的目标、措施和步骤的前瞻性部署。城市发展战略对城市的经济和社会发展具有以下作用：第一，科学地认识和尊重城市的能源、资源和自然环境对城市产业和人口发展的承载力。扬长避短地利用能源、资源和自然环境，一方面要最大限度地利用它们的有利条件，促进产业和人口的合理发展，避免它们的不利条件所产生的消极作用；另一方面也要避免因不当和过度地利用它们，导致自然环境的破坏，最终限制城市的发展。第二，在认识自然环境、产业结构、人口发展和城市建设之间关系的基础上，把握城市发展的方向。城市社会发展战略决策，是指导城市经济社会发展的大政方针，它规定了城市经济社会的发展方向和发展途径。①城市发展战略的基本任务是对城市发展方向作出科学定位。城市发展方向是指每个城市从具体实际出发，实现自然环境、产业结构、人口发展和城市建设之间的平衡发展和良性循环。城市的自然环境、产业结构、人口发展和城市建设之间的平衡发展，要求对自然环境进行可持续利用，并且使自然环境适合人类居住；要求产业结构中主导产业定位科学，合理配置与主导产业相适应的配套产业，配置与支柱产业（由主导产业与配套产业组成）和人口相适应的共同产业；要求城市建设布局合理并且具有鲜明特色；要求控制人口的自然增长和机械增长。第三，科学地确定主导产业的个数和相互关系，正确把握城市经济发展的主导环节。科学地确定主导产业，是城市经济发展的主要矛盾；城市经济发展是城市社会和文化发展的基础。因此，主导产业的兴衰是一个城市的生命线。科学地确定主导产业，也是制定城市发展战略的核心任务，是城市发展战略的根本意义所在。除了大中城市郊区少数完全居住型的小城镇之外，所有的大中小城市、建制镇、乡政府驻地的集镇，以及由自然村落集中形成的新的小城镇，都应当有主导产业。主导产业有两个基本特征：外向性，即该产业的产品和服务大部分满足本城市以外地区的生产和生活的需求；带动性，即能够带动当地的配套产业和共同产业的发展。一般说来，从平均工资看，主导产业高于配套产业，配套产业高于其他的共同产业。①主导产业是城市各产业之间交换关系价值链的源泉。大中小城市的人口和用地规模差别取决于产业规模，而由主导产业、配套产业和共同产业组成的产业规模，归根到底是由主导产业的性质、规模和个数决定的。第四，城市发展战略指导城市经济和社会发展计划、城市规划的制定。城市经济和社会发展战略与城市经济和社会发展计划之间的关系，是原则与具体、长期与短期、指导与被指导的关系。从原则与具体的关系看，城市发展战略规定了城市自然生态环境可持续发展、产业结构、城市建设和人口发展的基本目标、要求、措施和步骤等，需要通过制定和实施经济和社会发展计划予以具体化和落实；从长期与短期的关系看，城市经济和社会发展战略的期限一般为10~20年，而城市经济和社会发展计划的期限则为5年或1年；从指导与被指导的关系看，研究和制定城市经济和社会发展战略，能够为制定城市经济和社会发展计划提供依据。②城市经济和社会发展计划的制定，必须严格遵循城市经济和社会发展战略所确定的原则和纲要。此外，城市发展战略所规划的城市生产和生活发展目标，需要城市规划所包含的城市规模、城镇体系、城市布局、土地功能分区、建筑控制等一系列管理内容的规范、落实和保障。城市规划既服从于城市经济发展战略，又反作用于城市经济发展战略。③城市规划一方面遵循和贯彻城市发展战略关于产业发展和生活设施建设的意图，另一方面从城市规划的规律和要求出发，细化、补充和实现城市发展战略。第五，城市发展战略对本城市与所在城市体系之间的关系作出科学的定位，有利于形成城市与城市体系之间的良性互动关系。城市规模的大小归根到底取决于主导产业的规模和主导产业的个数。每个城市总是处在一定的城市体系之中，城市体系表现为大中小城市在主导产业、配套产业和共同产业（一部分的共同产业在某些。情况下可以属于为主导产业配套的产业）之间分工与协作的城市群。主导产业的独领风骚，主导产业之间的相互匹配，配套产业为主导产业服务，是形成城市体系的决定性因素，它们构成了城市体系的骨架。通过一个个城市合理的经济发展战略，使众多处于自然发展状态的城市’变成规模上匹配、经济上发展协调、生产力分工合理的科学化城市体系。①对一个城市来说，科学地确定主导产业是其健康发展的关键问题。如要对几个相互靠近的城市都建设相同的主导产业并确定其规模大小，按照市场经济的思路，最终可以通过企业之间的竞争来解决，或者在市场细分下各得其所，或者导致兼并和破产；必要时也可以通过中央政府的规划、指导和调控，鼓励某些城市发展某种主导产业，同时限制另一些城市发展同类主导产业。各城市之间的产业布局还有一个为其他城市的主导产业配置配套产业的问题。这些问题都需要在制定城市的经济发展战略时优先予以明确和协调。二、城市发展战略的内容和类型城市发展战略的基本任务是认识和尊重城市所处的自然地理和经济地理等客观条件，论证和回答城市经济和社会发展战略的主要矛盾和基本问题，协调城市的生态保护战略、科技发展战略、经济发展战略、社会发展战略、文化发展战略之间的关系。城市发展战略的内容包括：一是科学地确定城市的主导产业。城市的主导产业是城市经济发展的主要决定因素，它决定了城市的性质。主导产业一般来说是特殊产业，如大庆市的石油业和黄山市的旅游业；但在特殊情况下共同产业也可以转化为主导产业，如义乌市的小商品贸易。配套产业多半也是特殊产业，但有些情况下共同产业也可以成为配套产业。城市经济的发展方向如何，首先要明确城市的性质。城市的性质反映了它在全国城市体系中的分工、区域经济发展中的地位以及城市经济发展的特殊条件。①一个城市究竟确定几个主导产业，应该从当地的资源条件和市场的需求这两个基本方面出发加以综合考虑。机械地规定小城市一般只能建设一、两个主导产业的看法是不科学的。但对小城市和小城镇来说，主导产业的个数不宜多，即使对大中城市，主导产业的个数也宜适度。主导产业对一个城市来说绝非多多益善。主导产业确定不当，会导致城市经济发展的严重挫折；主导产业过多，一方面会干扰科学定位的主导产业发展，另一方面也是“城市病”的主要根源。不同主导产业在自身规模、所需配套产业的数量和规模、技术含量、在产业体系中的地位、满足其他地区的生产和生活需求的范围等方面，存在着很大的差别。它们是科学确定一个城市主导产业个数的重要依据。二是科学地预测城市的人口规模。根据主导产业的个数和规模，测算本市范围内为本市主导产业和为其他城市主导产业配套的产业个数和规模；进一步根据主导产业和配套产业的规模，测算为本市的生产和生活服务的共同产业类型和规模；再根据产业规模测算就业人数规模以及总的人口规模。城市的产业规模和人口规模是规划和建设城市基础设施的基本依据，城市的人口规模是规划和建设城市的教科文卫体公共事业设施的主要依据。三是科学地规划城镇体系和城市布局。一般说来，城镇体系主要是根据主导产业的分布或为实现城市内外主导产业某方面配套产业相对集中的分布来规划的。对大城市来说，它主要表现为中心城区与卫星城市的关系；对中小城市来说，它主要表现为中心城区与郊区城镇的关系。城市布局主要是就中心城区而言的，它以城市的商业中心和公共园林绿地相配套的等级分布为主线，以土地的功能分区为原则而展开的，其中的产业区在大城市应当以第三产业为主，相对集中地安排主导产业，根据需要也可以适度安排科技含量高、附加值高、无污染、占用也少的都市型工业。四是科学地规划城市基础设施尤其是交通设施体系。城镇体系和中心城区的城市布局是规划基础设施包括交通设施体系的基本依据。在大城市交通设施体系方面，应通过政府的政策扶助和劳动力市场，降低长距离通勤的客流比重；长距离客运应以轨道交通为主，地面公交主要用于区域性的客运，有条件的城市应该积极而安全地利用水路客运；有必要运用经济手段限制在中心城区使用私人汽车作为通勤工具，在市郊结合部的轨道交通车站旁应建设大规模、立体式的公共停车场。五是科学地认识和尊重城市发展赖以生存的自然地理和经济地理等客观条件所决定的承载力。水资源、生产农副产品的用地和设施、建设用地、城市绿地、大气质量等，都是城市赖以生存的自然地理和经济地理承载力的重要组成部分。城市产业规模和人口规模的发展必须尊重城市的承载力．）从积极方面看，尊重城市的承载力，一则有利于城市生态平衡的维护和延续，二则有利于城市的自然地理和经济地理作为其承载力，保护和促进城市生产和生活的发展；从消极方面看，女口果不尊重城市的承载力，对自然地理和经济地理的客观条件恣意妄为，超负荷地利用，结果只能是破坏生态平衡，最终会制约城市生产和生活的发展。六是部署城市经济和社会发展战略的目标、重点、措施和步骤。城市经济和社会发展的战略目标，主要包括主导产业发展的定性目标和产值；国内生产总值及其年增长率；第一、．二、三产业比重的变化；城市各类基础设施发展的数量目标；人均国内生产总值和国民收入指标；人均预期寿命；户均住房面积；教育、医疗等公共服务人员和设施保有量指标等。战略重点有时是经济和社会发展中的薄弱环节，有时是经济和社会发展中影Ⅱ向全局的关键部门。①战略重点包括培育新的主导产业、产业结构的调整、优先发展科技和教育、优先发展现代化的道路和交通体系、大力治理环境污染和建设环境保护的重点基础设施等。战略措施包括吸引和留住发展主导产业所急需的领军人才，实行向主导产业、配套产业和优秀人才倾斜的分配政策，政府运用经济手段促使企业经营方式由粗放型向集约型转变，协调城区产业与农村产业的互补和发展，改革不适合生产力发展的经济体制和行政管理体制等。战略步骤包括提出10年、5年和1年经济和社会发展分阶段的目标和指标等。从城市发展战略的内容看，城市发展战略的类型有经济发展战略、社会发展战略、科技发展战略、文化发展战略和生态保护战略等。城市经济发展战略的内容包括下列组成部分：①国内生产总值增长数量和年增长率，人均国内生产总值增长数量和年增长率；②主导产业产值增长数量和年增长率，为城市内外的主导产业配套的各类产业产值增长数量和年增长率，各类共同产业的产值增长数量和年增长率；③产业结构的转型和发展，包括第一、二、三产业比重变化的指标，高新技术产业产值的增长数量和年增长率，用高新技术改造和发展传统产业的产值增长数量和年增长率；④经济体制改革的措施，包括改革和健全城市政府管理经济的手段和政策，如计划手段、价格手段、税收手段、财政政策和土地政策等；在各类产业中，国有经济、集体经济、个体经济、私营经济和外资经济所占比重的调整；健全各种生产要素市场的目标和措施；投融资体制、流通体制、分配体制改革的目标和措施；促进企业从粗放型向集约型转变的目标和政策；⑤城市基础设施建设的目标和政策，包括能源设施、供排水设施、交通设施、通信设施、环保设施和防灾设施等；⑥提高市民物质生活水平的目标和措施，包括人均国民收入增长数量和年增长率，就业率，人均居住面积，每百户拥有固定电话、电视机、电冰箱、洗衣机数量，煤气普及率等。城市社会发展战略的内容包括下列组成部分：①城市人口发展战略，包括通过实行计划生育控