您好,欢迎访问三七文档
当前位置:首页 > 法律文献 > 理论/案例 > 第二章政策系统与政策行为者.
公共政策分析第二章政策系统与政策行为者政策系统是政策运行的载体,也是政策过程展开的基础。政策系统由若干政策子系统(要素)构成。(政策系统的构成要素:政策主体、政策客体、政策环境、决策体制、政策工具等。)政策系统的核心是公共权力,政策系统的运行就是公共权力的运行。第一节政策系统的构成系统政策系统(PolicySystem)是一个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来的反馈系统构成的有机整体。对政策系统的考察通常是在两个层次上展开的:第一层次分析政策系统内部的结构要素及其功能,为优化政策系统、提高政策效力提供依据。第二层次分析政策系统与环境的关系,以揭示公共政策问题的前因后果、公共决策的条件和情势,并对政策效果进行评估。【案例导入】2006年下半年,经国务院批准,国家发改委、卫生部、财政部、劳动和社会保障部等11部委组成的医疗体制改革协调小组正式成立,专门协调和统筹医疗改革中各方利益。2007年5月29-30日,国家医改协调小组召开医改方案评审会,被确定提供医改方案的,有北京大学、复旦大学和北京师范大学等七家单位。中国人民大学公共管理学院也自行研究了一套方案。2007年6月29日,无党派人士陈竺出任卫生部长。陈竺是著名的医学家,在此之前他担任中国科学院副院长。这位“专家型部长”履新的第一题就是定调医改。媒体普遍认为此次医改有望冲破部门利益纠葛,出台各方能够接受的政策方案。思考:1、谁在规划和制定新的医改政策?2、政府、研究机构、专家、卫生部长在医疗保障政策活动中各自发挥着什么样的作用?他们又分别代表着谁的意见和利益?(一)公共政策主体公共政策主体是政策系统的核心组成部分。它是指直接或间接地参与和影响公共政策制定、执行、评估、监督过程的组织、团体和个人。它是公共政策的出现和实施的主要推动力量,是公共政策能够发挥效能的关键变量。政治体制、经济发展和文化传统等的差异,都会影响到公共政策主体的构成及其作用方式的不同。一、公共政策的主体与客体公共政策主体官方决策者非官方参与者立法机关行政机关司法机关中国共产党大众传媒政党思想库公民个人利益集团(一)公共政策主体1.直接主体(官方决策主体)即公共政策的法定生产者,也就是那些获得宪法和法律授权,享有公共权威,能够对社会价值进行权威性分配,从而主导政策过程的个人、团体或组织。(具有官方权威)包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些领袖人物。现代西方政治体制一般以“三权分立”原则建立国家的公共权力,即立法、行政、司法的权力分立,各自在相应的权限内性质公共政策职能。不同官方活动者在政策活动中发挥作用的程度在不同国家体现出很大差别。(1)立法机构立法机关一般在国家权力机构中一般居于主导地位立法机关的主要任务:制定法律监督法律执行在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构,在我国则是指全国及其地方各级的人民代表大会及其常务委员会。西方的立法机构中国的立法机构在西方尤其是美国,立法机关通常能够在独立决策的意义上行使立法权,例如在税收、人权、福利和劳动关系方面的政策一般由国会制定。但是在国防和外交方面,总统比国会拥有更大的权力人民代表大会是我国权力机关和立法机关中国的政体属于“议行合一”议行合一:立法权和行政权属于同一个最高权力机关,或者行政机关从属于立法机关,仅是立法机关的执行部门的政体形式和政权活动原则。美国政府关门危机美国政府关门(USgovernmentshutdown),预算拨款案无法批准,美国政府没钱可花。预算拨款权力掌握在美国国会手中,国会不通过预算案,就意味着政府不能花钱,很多需要花钱的工程无法继续,员工的工资也将难以支付。从1977年到1996年19年间,联邦政府曾关门17次,几乎平均每年关门一次,最短1天,最长21天。其中1995年至1996年,克林顿政府执政时期,曾两次关门,导致数十万政府雇员被遣散回家“待业”。2013年9月20日开始至30日晚间,在共和党内“茶党”等保守势力的强烈要求下,国会众议院议长博纳至少三次提出不同版本的临时拨款议案,这些议案都与阻挠奥巴马力推的美国医疗保险改革实施内容相捆绑,但都没有得到民主党掌握的参议院的通过,最终导致联邦政府预算没有着落。2013年10月1日,美国联邦政府的非核心部门关门。2013年10月7日,据香港《文汇报》7报道,奥巴马急签军方支薪案,五角大楼9成员工或复工。《中华人民共和国宪法》:第二条中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。第三条中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。(2)行政机构行政机关及其官员是政策主体的一个主要组成部分在当代,行政权力扩张,出现了行政国家或以行政为中心的趋势,行政机关在政策过程的地位和作用越来越突出。发展中国家行政机关在政策制定中处于主导地位在三权分立下,行政机关在宪法规定的权限内行使行政权力,制定和执行公共政策,同时也受到国会(议会)和最高法院的制约我国行政机关是国务院及其构成机构,是最高权力机关的执行机关,享有行政立法权、提案权、监督权及人大及其常委会授予的其他职权(3)政党政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现,公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。政党独立于政府之外,但是执政党一般都对政策制定发挥一定作用我国:中国共产党领导下的多党合作制(民主党派是参政党,而非在野党)长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共,(4)司法机关(法院)司法机关在公共决策过程中占有重要的一席之地,也是政策主体的构成要素之一。司法机关影响公共政策制定的的渠道:通过独立的司法审查权和司法解释权而对公共政策的性质和内容产生很大影响;通过判例对经济政策和社会政策产生影响。我国司法机关在政策制定过程中根据“司法独立原则”也发挥一定作用2.间接主体(非官方的政策活动者)即那些虽不拥有合法强制力,但能够通过压力、舆论、私人接触等方式,参与、介人到政策过程中,并产生一定影响的个人、团体或组织。(具有社会权威)包括执政党、在野党、参政党,利益集团(压力集团),大众传媒,政策研究组织和公民。(1)利益集团(interestgroup)利益集团:是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。我国学者李景鹏认为利益集团应该有以下四个方面来界定:第一,利益集团是一个群体;第二,这个群体必须形成一定的组织;第三,这个有组织的群体必须有明确而具体的利益要求的目标(但所有的利益要求都不能以寻求掌握政权为目标);第四,利益集团的表达对象是政府。利益集团的目的:1.向国家公共权力机构施加影响以维护自身利益,干涉立法与政策是利益集团的重要活动。2.利益集团经常为达到自己的目的采用合法手段对立法和政策进行抵制、阻挠、拖延,甚至否定。利益集团影响公共政策的方式:游说、宣传、捐款、抗议等。根据一份研究,大约有2/3的美国人至少属于一个集团,在英国和德国这个比例大约为1/2,意大利不到1/3,墨西哥为1/4。案例:121号文件和国18条的颁布2003年6月,中国人民银行121号文件《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》:1.加强房地产开发贷款管理、引导规范贷款投向2.严格控制土地储备贷款的发放3.规范建筑施工企业流动资金贷款用途4.加强个人住房贷款管理,重点支持中低收入家庭购买住房的需要5.强化个人商业用房贷款管理6.充分发挥利率杠杆对个人住房贷款需求的调节作用7.加强个人住房公积金委托贷款业务的管理2003牛8月12日,国务院发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号),充分肯定房地产业已经成为国民经济支柱产业、提出对符合条件的房地产开发企业和房地产项目要继续加大信贷支持力度的基础上,明确指出当前我国房地产市场发展还不平衡,一些地区住房供求的结构性矛盾比较突出,房地产价格和投资增长过快,房地产市场监管和调控有待完善。要求加强房地产贷款监管,严禁违规发放房地产贷款,控制和化解房地产信贷风险,维护金融稳定。(2)公民(选民)公民(citizen):是指具有某国国籍并依照该国宪章享有权利和义务的个人。公民表明一个人对国家的隶属关系。公民概念实质:公民概念蕴涵了民主的价值,是权利和义务的共同体。公民是一种最广泛的非官方政策主体。公民享有参与政府管理并影响公共政策的权利。具体表现为知情权、参与权、表达权、监督权。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(2006年10月11日中国共产党十六届六次会议)完善民主权利保障制度,巩固人民当家作主的政治地位。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,积极稳妥地推进政治体制改革,健全民主制度,丰富民主形式,实现社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,保障人民享有广泛的民主权利。坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度,从各个层次扩大公民有序的政治参与,保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。推进决策科学化、民主化,深化政务公开,依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。扩大基层民主,完善厂务公开、村务公开等办事公开制度,完善基层民主管理制度,发挥社会自治功能,保证人民依法直接行使民主权利。公民影响途径公共政策的途径①以国家主人或主权者身份对某些重大政策问题直接行使主权;直接投票、公民听证会……②以间接的方式,选出代表制定或修改、执行公共政策;③使用各种威胁性方式(请愿反对某些政策、示威游行、罢工罢课等),迫使政府将问题提上议事日程;④通过参加利益集团,借助团体的力量去影响政策,或通过制造舆论或游说的方式影响政策;⑤对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度,以影响政策结果。(3)大众传播媒介大众传媒:指在传播路线上用机器做媒介以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、因特网等诸形式。决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播。大众媒体是现代社会最为普遍的信息传播载体。大众传媒对政治、经济、文化等产生越来越大的影响,是与立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”,是实现政治社会化的主要手段。大众传媒对政策制定的影响与作用1.公开信息,及时反映社会所发生的公共问题;2.大众传媒的“焦点效应”可以形成强烈的政策压力促使决策者接受公众的愿望和要求3.通过对政策信息和政策问题的选择、整理、淘汰、处理再提供给公众,它建构“第二现实”影响受众对问题的认识程度和态度,从而影响着政策议程的建立(4)现代政策研究组织现代政策研究组织又叫“思想库”(thinktank)、“脑库”(braintank)。是由各种专家、学者组成的跨学科、综合性政策研究、政策规划和政策咨询的组织。政策研究组织的类型:官方思想库半官方思想库民间思想库跨国思想库特征:以改进政策制定为目标,促进决策科学化,民主化;研究人员构成的多学科性;例如,兰德公司的研究人员中,配备了工程技术、物理学、计算机、数学、统计学、经济学、医学、教育、法律、社会学、心理学和政策分析学家从事政策研究和咨询的相对独立性;运用现代科学理论和先进手段系统论、信息论、控制论、耗散结构论如乔治城大学战略和国际问题研究中心提出估计世界各国实力的“战略发展趋势理论”,斯坦福国际咨询研究所的“趋势估计与监视计划”借以跟踪不断发展的形势。兰德公司创造的系统分析、德尔斐法等美国非官方思想库举例兰德公司(theRandCorporation,Rand):规模最
本文标题:第二章政策系统与政策行为者.
链接地址:https://www.777doc.com/doc-2126972 .html