第六章领导干部经济责任审计

1第六章领导干部经济责任审计第一节领导干部经济责任审计概述一、经济责任审计的涵义与特点（一）经济责任审计是审计按其目标不同的分类要了解经济责任审计的含义和特点，首先必须了解审计的分类，了解经济责任审计到底是审计按照什么标准进行分类的结果。传统上，我们总是将审计目标与审计内容一起作为一种复合标准来对审计进行分类。按照这种复合标准，通常把审计分为财政财务审计、财经法纪审计和经济效益审计。财政财务审计是指审计机构对被审计单位的会计报表及其有关资料的公允性及其放映的财政收支、财务收支的合法性和合规性所进行的审计。财经法纪审计是指审计机构对被审计单位和个人严重侵占国家资财、严重损失浪费以及其他严重损害国家经济利益等违反财经纪律行为所进行的专案审计。经济效益审计是指审计机构对被审计单位的财政财务收支及经营管理活动的经济性和效益性所实施的审计。我们认为，按审计的内容和目标对审计进行的上述分类是不科学的。首先，这种分类形成的三种审计并不是相互独立的审计类别，它们在内容和目的上存在交叉与重复，不符合审计分类的要求，也不利于审计工作的开展。其次，这种分类没有涵盖审计的全部内容，如环境审计、经济责任审计等都没有包括进去。第三，最高审计机关国际组织也主要是按审计的目标来对审计进行分类的。例如《INTOSAI审计准则》第38和40段认为：“全范围的政府审计包括合规性审计和绩效审计。”因此，审计还是按其内容和目标分别分类为好。1、审计按其内容不同可分为财政收支审计、财务收支审计和其他经济活动审计。经济责任审计不属于审计按其内容的分类。财政收支审计也叫财政审计，是指由政府审计机关对本级财政预算的执行情况和下级政府财政预算的执行情况和决算，以及其他财政性资金的管理和使用情况的真实性、合法性、效益性、责任性所进行的审计。财政审计一般只能由政府审计机关来进行，而且是政府审计的基本和核心职责；财政审计的对象是本级财政预算的执行情况和下级政府财政预算的执行情况和决算，以及其他财政性资金的管理和使用情况；财政审计的目标包括真实性、合法性、效益性、责任性，而不仅仅是真实性、合法性。财务收支审计也叫财务审计，是政府审计、社会审计和内部审计都有的内容，但各有特点。政府审计进行的财务审计是指由政府审计机关对政府各部门、国有或国有控股企业、金融机构、接受国家资助的事业单位及其他组织的财务收支的真实性、合法性、效益性和责任性进行的审计。审计目标是真实性、合法性、效益性和责任性，而不仅仅是真实合法性或效益性。2政府审计机关所进行的其他经济活动审计是指对依法应接受政府审计的单位的与财政收支、财务收支有关的经济活动或行为所进行的审计。如政府项目评估、政府政策评估、环境等社会责任审计就属于其他经济活动审计范畴。②审计按其目标不同可分为真实性审计、合法性审计、效益性审计和责任性审计四种类型。真实性审计是指对反映财政收支、财务收支及其他经济活动的会计资料及其他有关资料是否真实所进行的审计。其判断标准是有关会计准则和会计制度的规定。真实性是审计最基本的目标，其它各种目标的审计都必须建立在真实性审计的基础上。合法性审计是指在真实性审计的基础上为确定被审计单位财政收支、财务收支及其他有关经济活动是否符合国家财经法律、法规所进行的审计。效益性审计是指在真实性审计和合法性审计的基础上为评价被审计单位财政收支、财务收支及其他有关经济活动是否符合经济性、效率性和效果性所进行的审计，也叫绩效审计。责任性审计是指在真实性审计、合法性审计和效益性审计的基础上为评价被审计人员所承担的经济责任履行情况所进行的审计。因此，责任性审计，简称责任审计，也叫经济责任审计，是审计按其目标不同进行分类形成的一种独特审计种类。（二）经济责任审计是审计主体对被审计人所承担经济责任履行情况的审计这个定义揭示了经济责任审计的四个要素：1、经济责任审计的主体包括政府审计机关、内部审计机构和社会会审计组织。政府审计机关主要对党政领导干部和国有企业领导人员（以下统称领导干部）进行经济责任审计。内部审计机构主要对本单位中层和下属单位领导人员进行经济责任审计。社会审计组织可以接受企事业等单位的委托对合同约定的对象进行经济责任审计。根据2006年《审计法》的规定，政府审计机关进行的“经济责任审计是指审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况进行的审计。”2、经济责任审计的对象是某个负责人而不是一个单位。任何单位（不论是独立核算还是非独立核算的单位）的第一负责人都可以是经济责任审计的对象。政府审计机关进行的经济责任审计对象包括：各级政府首长，如省长、市长、县（区）长、乡长等；政府各部门负责人，如部长、厅长、局长等；国有企业领导人员，如董事长、总经理等；国立事业单位负责人，如校长、医院院长等；国助人民团体负责人，如工会主席、妇联主任等。3、经济责任审计的客体（内容）是被审计人承担的经济责任，不包括政治责任、社会责任、道德责任等等其他责任。但是经济责任与其他责任是密切相关的，有时甚至无法区分。不同被审计人所在单位不同，其承担的经济责任的具体3内容不同。（后面详细叙述）4、经济责任审计的时间：通常在负责人任期期满前进行，这时进行的经济责任审计称为任期经济责任审计；经济责任审计也可以在负责人退休、调离、辞职、被解职等之前进行，这时进行的经济责任审计称为离任审计；经济责任审计还可以在负责人任期中间进行，称为任中审计。（三）经济责任审计的特点1、与其他目的的审计相比，责任性审计具有如下特点：①高层次。它要以真实性审计、合法性审计和效益性审计为基础，要在查明财政、财务收支以及有关经济活动不真实、不合法、效益差等问题的基础上，明确被审计人应否对这些问题负责以及应当负何种责任。②针对人。责任审计是针对被审计单位负责人的审计，要在查明被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动存在问题的基础上，落实被审计人应否对这些问题负责，以及应当负何种责任。③高风险。由于责任审计是针对人而且是被审计单位主要负责人的高层次的审计，因此，其工作环节更多，工作要求更高，工作难度更大，审计风险更高。④要与干部监督管理等工作相结合。由于经济责任审计是对领导干部的审计，因此，需要与诸如党的组织、纪检和行政的人事、监察以及国资委等部门的干部监督管理及国有资产管理等工作相结合，通常审计机关要与这些部门组成经济责任审计联席会议，进行审计计划、组织、协调和结果利用。这样才能保证经济责任审计工作顺利进行和审计结果得到充分利用。2、经济责任审计与党的纪检和组织、行政监察和人事工作相比的特点党的纪律检查委员会主要负责党员领导干部违反党纪的检查与处理工作；党的组织部门主要负责党员领导干部的考察等工作；行政监察部门主要负责公务人员违法行政的检查与处理工作；政府人事部门主要负责国家公务员的招考与管理等工作。纪委、组织部门、监察部门和人事部门是政府审计机关进行经济责任审计的重要支持力量和审计成果的重要利用者。与这些部门的工作相比，政府审计机关进行的经济责任审计具有如下特点：①专业性，与纪委等部门对领导干部进行综合性监督、考察、管理、处理不同，审计机关进行的经济责任审计是专门对领导干部的经济方面进行的监督，如果涉及到被审计领导干部的其他方面，那也必须是与该领导干部的经济行为相关的方面。所以，各种综合性干部监督与管理部门如果有对领导干部经济行为进行审查、考核、鉴定等工作需要时，应当委托政府审计部门帮助完成。②辅助性，与纪委等部门是专门具有对违纪、违法领导干部进行查处的职能不同，审计机关进行的经济责任审计主要是负责对被审计领导干部进行审查，而不进行处理处罚。如果发现被审计领导干部所在单位有违法违纪问题，可以在法定的处理处罚权限内进行处理处罚，但无论如何都不能对被审计领导干部进行处理处罚。如果审计查明被审计领导干部需要处理处罚的，应当将审计结果送交纪委等部门，由它们依照党纪或国法进行处理处罚。从这个意义上说，经济责任审4计具有辅助性。（四）开展经济责任审计的重大意义经济责任审计不仅是我国的创造，也是国际政府审计发展的趋势。当前，我国政府审计机关开展经济责任审计，对于加强干部监督管理，促进党风廉政建设，推进依法治国进程具有重要的意义。1、开展经济责任审计是提高干部监督管理水平的重要保证2、开展经济责任审计是预防和治理腐败的重要举措3、开展经济责任审计是推进依法行政和依法治国的有效手段4、开展经济责任审计是提高中国共产党执政能力的有效手段二、领导干部经济责任审计的内容（一）领导干部经济责任审计内容的界定2006年《审计法》规定：经济责任审计的内容是被审计领导干部“在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况”。理解这一内容的规定需要注意以下几个方面：1、与真实性审计、合法性审计、效益性审计一样，责任性审计也是以审查财政收支、财务收支以及有关经济活动为基本手段进行审计的。财政收支、财务收支以及有关经济活动是各种审计的基本内容；离开了对这些基本内容的审查，就不能成为审计；各项审计目标所要求的审计内容范围都应当以财政收支、财务收支以及有关经济活动为限。因此，与被审计人所在地区、部门或单位财政收支、财务收支以及有关经济活动无关的方面，如领导干部在组织人事活动中收受个人贿赂，领导干部的政治素质、生活作风等等方面，就不应当是经济责任的审计内容，即要正确划分经济责任与非经济责任的界限。对财政收支、财务收支以及有关经济活动的审查，可以在经济责任审计时专门进行，也可以利用任期内各年度财政财务收收支审计的档案资料结合相应的核查来进行。2、经济责任审计需要审查的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当是被审计领导干部任职期间的；应当是被审计领导干部应当负责且能够负责的。因此，以前任职期间的经济责任履行情况，职责范围之外的事项不应当成为经济责任审计的内容，即要要正确划分任期内与任期外的经济责任界限。3、要根据审计权限和手段的可能确定经济责任审计的内容。总的说来，现行《审计法》规定的审计机关权限和手段是，通过对被审计单位或人员所在地区、部门或单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动进行审查、调查，确定有关经济活动的真实性、合法性、效益性和责任性。因此，不能通过对被审计人员所在地区、部门或单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动进行审查、调查查明的情况或问题，就不应当列入审计的内容，例如被审计领导干部的私产数额及其来源，就不应当列入经济责任审计内容。这里需要重点讨论的是领导干部个人的廉洁自律问题。大多数人都主张将这方面的问题都列入经济责任审计的内容，由此主张审计机关应当拥有调查个人银行账户、查抄个人财产、窃听和监视、讯问被审计人员的权利。其实这方面有的情况或问题是现有审计权限和手段所不能5查明的，如接受个人贿赂；有的则可能不属于经济问题，如生活作风，而且这类问题应当是行政监察和纪检部门应当负责审查的问题。所以，我们不主张将个人廉洁自律情况作为经济责任审计的一项必审内容，只有通过财政收支、财务收支以及有关经济活动进行审查、调查能够查明的廉洁自律问题，才应当列入经济责任审计的内容。至于经济责任审计中发现的被审计人有经济犯罪和严重违反党纪、党规问题，需要通过司法的刑侦手段和纪检的“双规”手段等进行审查的，审计机关要及时向司法部门、干部监督管理部门移交案件，由这些部门使用司法的刑侦手段和纪检的“双规”手段等对有关问题进行审查，审计机关不得有超越职权的越位行为。但是，经济责任审计发现“大案要案”并移交有关部门后，原经济责任审计目标未实现的，还应当继续审计，直至完全实现审计目标为止；在有关部门审理大案要案过程中，审计机关和人员仍有义务配合有关部门调查取证，彻底查清有关问题。（二）领导干部经济责任审计内容的构成1、责任具有两面性根据《辞海》解释，责任是指份内应做的事或没有做好分内事而应给予的追究。份内应做的事称为积极责任，如岗位职责，是一种社会角色的义务；没有做