第十二章区域社会发展规划

第十二章区域社会发展规划区域发展包括区域经济和社会等的全面发展。随着人类科技和经济的突飞猛进，人们对社会发展提出了新的更高的要求。发展着的中国，不仅需要一个持续、高速、健康发展的经济环境，更呼唤社会和文化环境的全面进步。因此，科学合理地编制区域社会发展规划也是区域规划工作者的重要使命。本章的内容主要分为三个部分。第一部分着重探讨新形势下编制区域社会发展规划的意义和基本原则；第二部分介绍区域社会发展规划的主要内容和编制程序；第三部分是区域社会发展专题规划，主要以案例分析的形式，通过对《江苏省2001-2010年文化大省建设规划纲要》等的解剖，分析规划原则和方法在专题规划实践中的应用。12.1编制区域社会发展规划的意义和要求12.1.1编制区域社会发展规划的意义区域发展是指区域经济和社会等的全面发展和进步。如果说增长更多地体现为各项经济指标的变化，那么发展则对各项社会指标提出了更多的要求。在近代资本主义发展时期曾一度盛行的片面注重经济发展的观念和实践，伴生着层出不穷的社会问题，业已逐步被人类抛弃（陈涛，1997）。随着经济发展水平的不断提高，人类社会的需求层次也不断提升，编制区域社会发展规划的现实意义也进一步凸现。首先，区域社会发展规划是区域整体规划的不可或缺的组成部分。一般认为，区域规划应当以最大限度地、不断满足人的基本需要（包括物质需要和精神需要）为基本内涵，要求在区域发展中，正确处理经济增长与社会进步的关系，使经济增长和社会经济同步进行、相互促进(史同广等，1994)。这就要求区域规划必须坚持社会进步原则，在规划中要注意人口、就业、教育、文化、科技、保健等社会发展问题的规划，尽可能地满足人民的基本需求，并使各阶层人口的生活水平能随区域发展而逐步提高。其次，重视编制区域社会发展规划是时代的要求。二十世纪后半期以来，人类社会发生了翻天覆地的变化，改革开放以来的中国也呈现出日新月异的景象。这不仅表现为经济的快速增长，更表现为科技的飞速发展和社会的全面进步。世界各国、特别是发达国家在社会发展方面取得的成就不仅是国人的希望和追求，而且也为我国的区域社会发展提供了宝贵的技术和管理经验（当然也有教训）。随着中国工业化、城市化和信息化水平的不断提升，人民的教育、文化需求日渐增多，就业、医疗、老龄化等社会问题也亟待通过社会保障体系的建立和完善逐步解决。因此，重视区域社会发展规划的编制既是时代的要求，也是中国发展的实际需要。第三，编制区域社会发展规划有助于实现区域经济与社会的协调发展。区域社会发展与区域经济发展密不可分。经济发展为社会发展奠定了物质基础，社会发展则为进一步解放和发展生产力，提高经济效率创造了条件。随着经济发展水平的不断提高，人们对精神生活的需求将不断增多，而实现社会发展的各项目标也更加有了充分的物质保障，编制和实施区域社会发展规划有利于满足人们日益增长的这方面需求；另一方面，片面强调经济发展常常会伴生许多社会问题，并对社会稳定和经济的进一步发展构成威胁，50年代前后流行的片面追求经济增长的发展观，业已被逐步淘汰，这主要就因为经济增长并不一定意味着社会进步，不能满足人的基本需要，有时甚至会出现“没有发展的增长”。只有实现经济与社会的协调发展，不断提高人民群众的思想道德素质和文化素质，推进各项社会事业的全面进步，才能为经济的持续、快速、健康发展创造有利的环境。总之，区域社会发展规划是区域规划不可或缺的组成部分，是时代和区域发展的客观需要，是实现区域经济与社会协调发展的客观要求。科学编制和高效实施区域社会发展规划是真正促进区域健康发展和社会全面进步的重要保障。12.1.2编制区域社会发展规划的基本要求第一，编制区域社会发展规划必须以宪法和法律为指导，服从国家的各项方针政策。区域社会发展规划涉及的内容十分丰富，并且关系到人民群众的切身利益和国家的繁荣稳定，因此在整个编制过程中必须始终体现宪法、法律和国家各项方针政策的要求；第二，区域社会发展规划必须与整个区域发展规划相协调。作为区域总体规划在社会发展方面的详细规划，区域社会发展规划必须体现区域总体规划的思路和要求，为实现总体规划的战略目标服务。作为区域规划这一系统工程的重要部分，区域社会发展规划还必须与系统内其他区域部门规划或详细规划相互协调，只有这样，才能实现区域总体规划的各项战略任务；也只有这样，区域社会发展规划才能得到有力支持，最终实现各项规划目标；第三，编制区域社会发展规划必须因地制宜、量力而行，符合区域经济社会发展的现实环境。一定区域的社会发展水平不是脱离当地经济发展水平而孤立存在的，也离不开当地历史文化发展环境的独特土壤。因此，在编制区域社会发展规划时必须充分尊重当地的发展历史和现实条件，体现当地经济发展的客观要求和独特区域文化的影响；第四，编制区域社会发展规划必须依照科学、合理的程序，灵活运用多种科学方法，充分借鉴世界各国、各地区的成功经验。相对于经济发展规划，社会发展规划包括的内容往往更加丰富，衡量社会发展进步的指标也更加复杂，而且许多指标还是不可定量的。这就对编制社会发展规划提出了更高的要求，在整个规划过程中，规划工作者必须严格依照科学、合理的程序，确保规划的基础数据真实、可靠，规划思路和战略措施符合当地现实环境和发展要求。为提高规划工作的效率，规划工作者还应在数据采集、分析等环节中灵活运用多种科学方法，尽量使用定量或半定量指标，必须使用定性指标的，也应使指标更具有可操作性。此外，不少发达国家或地区在社会发展中有许多成功经验或教训，也有许多可兹借鉴的规划成果，即使落后国家或地区的实践也能在社会发展的许多方面给我们启示。因此，区域社会发展规划的编制应重视区域间和国家间的比较分析，更多地吸收一切优秀成果。总之，区域社会发展规划是整个区域规划的重要组成部分，在编制过程中必须始终坚持全局观和系统论的指导，使之与整个区域规划相协调；另一方面，社会发展问题的自身特点又决定了区域社会发展规划的独特要求，在编制过程中一定要注意使社会发展与经济发展相适应，满足特定时期、特定区域对社会发展的特定要求，从而使规划科学、合理、可行。12.2编制区域社会发展规划的内容和程序12.2.1区域社会发展规划的内容区域社会发展规划涉及区域社会发展的方方面面，内容十分丰富,各地为更好地解决社会发展中各方面的社会发展问题业已编制了诸如文化事业发展规划、人口发展规划等专题规划；但另一方面，当前我国的区域规划主要以区域社会经济发展综合规划的形式出现，经济和社会问题经常交织在一起，鲜有独立的综合性区域社会发展规划，有关区域社会发展方面的总体规划思路主要体现在国民经济和社会发展的五年规划中。其中，社会发展的现实状况、指导方针、目标任务和政策措施等常常与经济发展的相关内容一起，在整个规划的相应部分出现；而社会发展方面的若干具体指标则常常在“社会发展”、“科技教育”、“城市发展”等独立的章节中加以阐释，其内容涉及人口、就业、社会保障、文化、卫生、体育、社区、民主法制建设以及科技、教育发展、城市发展等。这里主要以《上海市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》为例，简要介绍综合性区域社会发展规划的主要内容；在第三节中，本章还将结合案例具体分析若干专题规划的具体内容。首先，区域社会发展规划必须对区域社会发展的现状进行认真分析，总结过去一个时期和当前区域社会发展的主要成绩、经验和问题，这是编制新一轮规划的背景和基础。虽然这方面的文字在最终的规划报告中比较简练，但作为规划最重要的基础工作，不能有丝毫马虎。为总结区域社会发展的现状，规划工作者不仅必须认真分析和总结大量相关数据，而且应当耐心细致地完成大量调研工作。只有这样，对成绩的肯定才能恰如其分，对经验和问题的总结才能符合实际。《上海市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（以下简称《纲要》）中关于上海市第九个五年计划执行期间社会发展工作的成绩、经验和问题的总结出现在整个规划的第一章（“九五”回顾）中。《纲要》认为，“九五”期间，上海的“各项社会事业在改革中发展，人民生活持续改善。上海加快推进科技教育和各项社会事业改革，在加大政府投入的同时，依托市场机制发展各项社会事业。科教兴市战略得到进一步落实，初步建立了科技开发和高技术产业化新机制，科技整体实力显著提高；教育资源得到优化调整，教育投入增长速度高于经济增长速度，办学条件显著改善，新增劳动力平均受教育年限达到12年。2000年城市居民家庭人均年可支配收入达到11718元，农村居民家庭人均年可支配收入达到5565元，市区居民人均服务性消费占消费支出总额的比重达到19%，市区人均居住面积超过11平方米。社区建设稳步推进，社会文明程度不断提高。上海加强社区建设与管理，社区在凝聚人心、促进就业、方便生活、维护稳定等方面的作用进一步强化。几年来，全市各街道（镇）通过发展社区服务项目安置了30多万下岗待业人员，社区服务志愿者队伍达到2000多个，创建了57个市级文明社区及一大批市、区级文明小区。”《纲要》还认为，“坚持实施科教兴市战略，促进经济建设尽快转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来”和“坚持同步推进物质文明和精神文明建设，不断提高市民素质和城市文明程度”等是“九五”期间上海社会发展的主要经验，但目前上海仍然存在“市场法规体系和监管手段尚待逐步健全完善，经济社会可持续发展能力还要进一步提高；就业压力仍然较大，社会保障体系还需完善，农民收入有待提高”等突出问题。总的看来，《纲要》对现状和成绩的总结既简明扼要，又充分运用数据，很有说服力；《纲要》对经验的归纳，与主要成绩相互呼应，有水到渠成之势；《纲要》提出的问题也相当深刻，在一定程度上明确了未来工作的努力方向。虽然《纲要》对成绩、经验和问题的阐述并未涵盖上海社会发展的所有方面，但却对若干主要方面进行了相对深入的分析。应该指出的是，不仅《纲要》作为一个区域经济社会发展的综合规划，很难全面、细致地分析区域社会发展的方方面面；即使是综合性的区域社会发展规划也不应不怨其烦地对所有问题逐一阐释，而应有重点地对若干问题进行深入分析。明确区域社会发展的指导方针、奋斗目标和主要任务是区域社会发展规划的第二部分不可或缺的内容。区域社会发展规划是区域规划的重要组成部分，必须体现区域总体规划的思路，为实现区域总体规划的目标服务，两者协调一致的重要接口之一就是指导方针、奋斗目标和主要任务。区域社会发展规划的指导方针应体现区域总体规划的指导方针，区域社会发展规划的奋斗目标和主要任务应与区域总体规划的主要任务和奋斗目标相协调，为实现总体规划服务。上海在《纲要》中提出“全面动员社会力量共同推进社会事业的发展，深化社会事业管理体制改革，加快形成同社会主义市场经济相适应的社会事业发展新机制”和“始终坚持‘两手抓、两手都要硬’的方针，积极探索建立社会主义思想道德体系框架，全面提高市民综合素质和城市文明程度”等是上海“十五”期间社会发展的基本指导方针，这充分体现了《纲要》中明确的上海工作总要求。《纲要》提出“‘十五’期间，上海国民经济和社会发展的奋斗目标是：调整优化经济结构，不断提高城市的信息化、市场化、法治化水平，发挥国际大都市的综合优势，增强城市的综合竞争力”，相应的上海在社会发展方面的主要奋斗目标包括优化“综合发展环境”、提高“综合管理水平”和“市民综合素质”等，这都是上海增强城市综合竞争力的必要条件和现实途径。《纲要》提出，“十五”期间上海的主要任务是，“要着眼于经济全球化加速趋势和信息社会的发展，把握我国加入世界贸易组织的新机遇，深化对外开放，加快提高上海国民经济和社会发展的信息化、市场化、法治化水平”，与此相适应，上海在社会发展方面的主要任务包括“努力创造良好的法制环境，进一步提高依法治市的水平；切实转变政府职能，改革政府行政性审批制度，建立和完善科学的行政决策制度；强化政府在就业、社会保障、社会事业、公共安全等领域的责任；……实现物质文明和精神文明建设的协调发展”等。由于区域社会发展包涵的内容很丰富，因此，分别阐述社会发展各方面的规划思路是