第三章行政职能

第三章行政职能一、行政职能概述职能又称职责、功能，是职责与功能的统一。行政职能又称公共行政职能，是一个与公共权力、公共责任紧密关联的概念,在某些条件下亦称政府职能。行政职能问题的核心价值点，在于回答一定的公共主体“应该做什么”或“不应该做什么”的问题。行政职能主要涉及政府的职责范围、履行职责方式、在国家和社会生活中所起的作用等问题。（一）行政职能的涵义1、什么是行政职能指国家行政机关承担的国家职能，是行政机关因其公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的各种职责和功能的总称。简言之，就是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用。行政职能是政府的法定职责（应该管什么，管到什么程度，怎样管理）与政府的社会功能（在社会中发挥什么作用）的统一。多视角考察公共行政职能第一，行政职能与国家职能相联系。行政职能是国家职能的具体执行和体现，国家有两种基本职能：一是政治统治职能，一是社会管理职能。第二，行政职能与行政目的相联系。行政目的即关于政府基本价值理念的阐述和规定性。行政目的引导行政职能。“全心全意为人民服务”，“执政为民”第三，行政职能与公共政策相联系。其逻辑关系为：为了履行政府职能而正确地制定和有效地执行公共政策。公共政策是政府履行其职能的主要形式。第四，行政职能与制度创新相联系。行政改革是制度创新的基本形式之一，而转变、调整政府职能，增强政府公共政策和行政管理的有效性，是行政改革最经常的诉求对象和内容。2、行政职能的特性（1）执行性国家职能：立法、司法、行政，相对于立法职能而言，行政是国家意志的执行。传统社会，立法、司法、行政混为一体，容易导致专制型、全能型政府现代社会，行政与立法、司法相区别，行政具有明显的执行性质（2）服务性行政职能的公共性，为社会提供必需的公共产品。科学、教育、医疗、福利、救济（3）多样性政治统治职能和社会管理职能；对外职能和对内职能；从运行过程来看，包括计划、组织、指挥、协调、控制。（4）整体性国家职能系统中的一个部分，行政职能本身是一个职能体系。运行：计划、组织、指挥、协调、控制作用：维护（国家制度）、保卫（国家安全）、扶助（国民、组织）、服务（公共事业）、发展（经济、科技、文化）（5）动态性行政职能的范围、内容不是固定不变的。影响因素：国家性质的改变；社会任务的变化；社会环境的的改变；科学技术的发展3、行政职能扩展和有关政府职能的争论在现代国家中，政府的行政功能较之传统行政得到了大大的扩展。由于享有立法创议权，且获得了广泛的委托权，国家行政机关事实上已经涉足于相当多的立法功能、司法功能和检察功能，即行政立法和行政司法。与政府职能相关争论的焦点是政府到底应该管什么，不应该管什么。（1）国家与社会的关系核心问题是公共权力与民主价值的关系资产阶级革命以来，政府的公共职能一直在加强，成为了名副其实的“大政府”——自行其是的“巨物”（布坎南）。两种影响：（1）精英政治盛行。少数人统治多数人（安德森、戴伊、亨廷顿。张国庆，88）（2）公共支出增长。政府获得了日益广泛的影响力。人民的政治权利如何让得到保护和体现？罗尔斯等人严肃而系统地提出了“社会正义”问题。（2）政府与市场的关系这种关系主要涉及政府的经济职能，有两种截然相反的价值取向：“市场失灵”与“政府失灵”。“市场失灵”指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能实现预期社会经济目标。“市场失灵”是主张政府干预的强有力的理由。“政府失灵”指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下甚至导致比“市场失灵”更坏的结果。“政府失灵”是主张实行更为彻底的市场经济的基本依据。“市场失灵”问题个人的价值观和自由与社会公理和原则存在矛盾；由于现实经济运行中存在垄断、过度竞争等问题，完全竞争假定从来就没有得到充分解决（或充分实现）；市场不会自动供给公共产品。“政府失灵”问题政府对社会的经济管理经常缺乏明确的利益主体，由此导致政府效率低下；政府维护社会公平的职能因为从来就不存在绝对的公平而难以履行，而政府追求社会公平经常以牺牲效率为代价；垄断性是政府不可克服的弱点，而垄断性导致低效率、机构膨胀、寻租行为等一系列加剧政府行为社会成本的消极问题。（3）公平与效率的关系这种关系主要涉及政府的社会职能公平通常是指社会成员机会或收入的均等化，以及社会权力的平等化。效率则是指资源的合理、有效的配置，在同一时间内投入的最小化产出的最大化是效率的恒定标准。效率是社会能从其稀缺资源中得到最多东西的特性，平等则是经济成果在社会成员中公平分配的特性。“效率是指经济蛋糕的大小，而平等是指如何分配这块蛋糕。在设计政府政策的时候，这两个目标往往是不一致的。”（曼昆：《经济学原理》，第5页。）三种典型的观点（1）效率优先论效率是竞争的产物，竞争与市场相联系，市场则与“天赋人权”的自由权利相联系。个人权利是效率优先的前提、基础和结果。效率是个人勤奋工作的结果，而勤奋的人理应占有更多的资源，获得更多的报酬。效率反映真正的公平，政府不能通过干预实现“结果平等”，因为这会损害社会发展的机制，最后导致“公平”的虚无化。（2）公平优先论公平是个人“天赋权利”具体化。市场竞争导致的个人收入的巨大反差，是对个人权利的直接损害。与市场竞争相联系的效率不但与“公平”无关，而且会损害公平。因为，市场竞争不仅会导致个人收入的两极分化，而且会形成竞争优势与竞争劣势，从而严重破坏“机会均等”的原则，形成事实上的权利的不平等。市场从来就不是按照个人对社会的实际贡献评价和付酬的，只有通过运用公共权力，通过政府干预才能实现社会收入分配和社会权力分配的均等。（3）效率与公平均衡论认为公平与效率同等重要，主张在公平与效率之间建立一种平衡关系，即以最小的公平代价换取最大的效率结果。主张同时建立以利润为目标的私有经济和以社会福利为目标的公共经济，进而在“混合经济”的基础上建立一种兼顾公平与效率、结果均等于机会均等的制度，借以在保持“自利”为导向的效率的同时，通过政府对社会收入再分配的有效的宏观调节，维护社会的基本公平。（二）行政职能的构成行政职能可以从不同的视角考察：职能的作用范围：政治职能、经济职能、文化职能、科技教育职能功能的属性：统治职能、保卫职能、管理职能、服务职能功能的性质：行政立法职能、行政司法职能、行政监察职能功能的作用方式：计划职能、指导职能、协调职能、控制职能、沟通职能、监督职能等。1、基本职能（1）政治职能对国家政治事务的管理，核心是维护和巩固国家政权专政职能：对内阶级统治；对外防御侵略民主职能：保障人民的民主权利。（2）社会职能：对公共事务的管理经济职能：统筹规划；掌握政策；信息引导；组织协调；提供服务；检查监督文化职能：思想道德建设和教育科学文化建设社会服务职能：提供各种社会服务和社会保障2、运行职能1916年，法约尔提出五职能论：计划、组织、指挥、协调、控制1937年，古立克提出了著名的“七环节”理论（1）计划职能（2）组织职能（3）指挥职能（4）协调职能（5）控制职能3、张金鉴关于行政职能的观点（1）维护职能即维护国家法典和制度的职能。政治意识形态、基本社会制度、基本价值规范、国家的法统维护职能的实质是政府的制度职能，通过维护国家统一、民族团结、社会和谐而实现社会制度的稳定。维护宪法和国家政治制度是政府维护职能的核心问题。（2）保卫职能即保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维护社会秩序的功能。对外：保卫国家主权，国防、外交、对外政策对内：保卫公民的宪法权利；维护社会秩序（3）扶助职能即扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱者生存的职能。价值取向和价值标准——政策规制、政策倾斜——社会各界的均衡发展政府保障和救济职能（4）管制职能管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能。依法控制、限定和约束社会行为主体与国家公共权力主体的行为，使其不会、不能因自身的利益而非法或不当地侵扰国家、社会、他人的权利。如“近亲不得结婚”、“严重传染病隔离”为实现国家利益、社会利益、对数人的利益、长远利益，依法控制、限定和约束社会行为主体与国家公共权力主体的行为。如外汇管制、尾气排放标准管制。（5）服务职能通过兴办各类公共事业，直接造福于国民的职能。公共设施、公共卫生、公共交通、公共通讯、公共咨询、公共信息、公共教育（6）发展职能即运用各种可能的方式启发、诱导创新的意愿和积极性，促进发展和进步的行为的职能。科学技术不断创新、综合国力不断增强、国民生活质量不断提高，是政府发展职能的价值的价值内涵和评价标准。“三个有利于”标准（三）研究行政职能的意义1、合理地确定行政活动的方向和重点行政职能——行政目的——行政活动安排2、行政组织的建设结构——功能3、行政管理过程的科学化4、促进行政效率和效能的提高二、行政职能的历史演变前资本主义时期的行政职能：社会经济基础是自然经济，行政职能的重点是政治统治资本主义时期的行政职能：“守夜人”时期——弱势政府时期；“积极干预”时期——强势政府时期；“有限政府”时期——有限政府时期（一）弱势政府时期的行政职能1、形成与发展社会经济基础：自由市场经济（1）最初的“重商主义”只有商业活动才是真正取得财富的生产活动，国家应该积极干预社会经济活动。如统一国内市场，开辟海外市场，保护本国商人的利益，限制或禁止商品的进口和货币的输出（2）“古典自由主义”代表人物：亚当·斯密，《国富论》（1776），主张限制国家干预社会经济活动，政府应坚持自由放任主义。理论基础：“经济人”假设。（胡象明，98）利己是人的本性，人们从事经济活动，无不以追求自己最大经济利益为动机，而每个人又是他自己利益最好的判断者，自然应有当按自己方式行动的自由，如不加干预，不仅会达到自身目标，而且有助于推动公共利益。自由经济制度的三要素：“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”。基本主张：斯密主张自由竞争，让市场机制这一“看不见的手”充分发挥作用。政府只起守夜人的作用，政府的职能仅限于保护社会免受外敌侵犯；保护每一个社会成员免受其他成员的强制，实现社会公正。政府的社会管理应奉行“越少越好”的信条。2、弱势政府时期政府职能的特点政府职能非常有限，政府很少对经济进行干预，其作用只限于为私人企业提供良好的发展环境，维护市场秩序，提供有限的公共产品。例如：美国，1940年代，全球第一条电报线路1863年《莫里尔法案》，农业技术研究与推广1785年《西北法令》，承诺支持教育1863年建立公立大学制度3、意义积极意义：适应了自由资本主义的需要，促进了资本主义经济的发展。马克思的评论。19世纪是自由资本主义的全盛时期：2/3人口从事工商业，GNP由1830年的82亿美元，到1890年增长为294亿美元，增长近3.6倍。消极意义：社会生产的无政府状态，引起经济危机的爆发。1890年，美国颁布了第一个全国性的《谢尔曼反托拉斯法》。（二）强势政府时期的行政职能1、形成与发展社会经济基础：19世纪末—20世纪初，资本主义的发展进入垄断经济阶段。背景：（1）1917年俄国十月革命，社会主义思潮影响扩大；（2）1929—33年经济大危机。“它世界末日，使我们那么多人心都凉透了”。经济持续衰退；金融体系接近崩溃；失业剧增；生产相对过剩的危机；社会危机（张国庆，76）罗斯福“新政”的推行使危机得到了控制。“凯恩斯主义”凯恩斯：《就业、利息和货币理论》（1936）基本主张：放弃自由放任主义，实行政府对社会经济生活的全面干预。自由市场经济制度可保护个人自由并激发人的创造潜能，但市场经济存在缺陷，主要表现为在放任自由的条件下，由于有效需求不足，失业是不可避免的，并最终导致经济危机。为弥补自由市场经济有效需求的不足，克服经济危机，政府必须干预经济生活，通过增加公共投入以刺激消费。反危机的政策主张：国家公共经济活动与私人经济活动合作，指导社会消费倾向；实行积极的公共财政与金融政策；政府举债支出，提高有效需求，增加就业总量。2、强势政府时期政府职能的特点政府职能大大扩张，政府这只“看得见的手”，在调配社会资源，引