第三节公共政策的特征类型和作用

1第三节公共政策的特征、类型和功能一、公共政策的特征：1．政治性：如果单纯从公共与政策的概念上来看，公共政策本应是公共利益的集中体现，不应成为政治统治的工具。然而，在阶级社会中，任何政党和政府都是代表特定阶级利益的政治集团，其一切所为本质上都要服从阶级利益的需要。尽管从表面上看，政党和政府的政策行为有时并不带有政治色彩，如人口政策和环境保护政策等，但实质上还是为了巩固阶级统治的需要，这个需要简单的讲就是为了实现政权的稳固、国家的长治久安和社会的可持续发展。尽管有违统治阶级意愿的政策结果在社会生活中并不鲜见，比如以阶级斗争为纲以及后来的文革，这些公共政策的运行，给国家造成了灾难性的不可挽回的损失，改变了几代中国人原本幸福的命运，但那只是因为政策制定者或执行者也就是个别领导人缺少经验致使措施不当造成的，根本不能代表我们整个党或者说是人民的意愿，当然，我们的第一代领导核心在这些政策的制定和执行中不排除有排除政治异己的可能。总而言之，公共政策的制定是政党和政府（政治组织）的政治行为，公共政策集中体现了统治阶级的利益需要，是源于政治动机的组织产物，因而它带有鲜明的政治倾向性。在这里有必要补充的是，政策系统的运行即是公共决策的过程，它本质上是一种政治过程。在现代社会中，有两种基本的公共决策体制，即民主的决策体制和非民主的决策体制。民主的决策体制则有两种形式，即直接民主制和代议民主制。在直接民主制条件下，公共决策或公共物品的需求由选民或公民（公民是指具有某国国籍的自然人。在我国，选民除了必须是具有中华人民共和国国籍外，还应具备四个条件：年满18周岁；未被剥夺政治权利；精神正常；经选民登记，持有选民证）直接投票决定，也就是由选民的倾向性或偏好来决定政策方案。这种直接民主制能全面反映选民的偏好，但决策成本高。在代议民主制条件下，公共决策或公共物品的需求决定是由选民或投票人选举出代表（议员、人大代表等），再由这些代表作出公共决策。依照这种决策程序，选民所选择的并不是公共政策本身，而是那些被认为能较好代表其利益的政治家。因此，代议民主制实际上是一种公民间接参与公共决策的程序，它力求在决策成本和公民偏好的一致性程度上寻求一个合适的平衡，是一种较通行的决策体制。非民主决策体制的典型是独裁决策体制，在这种体制下，公共决策或公共物品的供2给取决于独裁者本人的偏好，由他（们）说了算，且他（们）宣称自己是为社会公众作决策，标榜其偏好与公众的偏好相一致，作出的决策符合公共利益，但实际上并非如此。独裁制往往难以反映多数人的偏好，违背公共利益，给全社会带来灾难与损失。比如在两千年的封建体制中，我们有帝王的楷模，如李世民，但更多的是昏庸残暴的暴君，如秦二世，在这种金字塔式的社会权力结构中，他们处于决策层的顶端，掌握着对百姓的生杀予夺，“上有好者，下必甚焉”，就会出现社会的无序和动荡，就会出现《三国演义》（第93回）里说的，“庙堂之上，朽木为官，殿陛之间，禽兽食禄；狼心狗行之辈，滚滚当道，奴颜婢膝之徒，纷纷秉政。以致社稷丘墟，蒼生涂炭。”他反映了东汉末年的社会乱象（诸葛亮骂死王朗），这时候，当老百姓期待的明君和清官不能出现的时候，就期待侠客，当侠客也不出现的时候，百姓就会揭竿而起，其实这时候，社会就会动荡，就会出现政权的更替，整个政策运行系统就会崩溃，所以有学者认为，整个封建王朝社会其实也就是200来年的历史或者更短的历史，换汤不换药。总之，在现代社会，我们学习和研究公共政策，出发点和落脚点，就是民主决策体制，新中国建立以后，我们走过弯路，有着血的教训的我们，更应该呼唤民主的决策体制，当然，我们的政治体制（代议民主制），存在着不少的缺陷，比如人大代表的选举方式，比如以党代政等，但这些正是我们改革开放的意义所在，也是我们学习研究公共政策的意义所在，温家宝在今年的两会结束后严肃指出，文革思维和余毒还没有消除，也许是基于这样的考虑，（主要指的是当时的重庆模式，“唱红打黑”）那么，一种实质和程序上真正体现民主的决策体制的建立，需要我们这代人甚至几代人的努力，任重而道远，相信我们专业的同学们在其中能大有作为。2．公共性：公共政策的政治性也决定了它的公共性特征。公共政策应该遵循如下公共性原则:第一,公有性原则,即公共决策权力应该归社会公众所有;第二,公治性原则,即公共政策应该由全体社会成员共同参与;第三,公享性原则,即公共政策应该适用于其所要调整的所有对象;上面三点，类似于林肯1863年的就职演讲，他说，要建立这样一个政府--OfthePeople,bythepeople,forthepeop-，被近代思想启蒙家、政治学家梁启超翻译为民有、民治、民享第四,公平性原则,即公共政策应该维护社会公平;（90年代初开始，理论界展开了一场大争论，就是公平优先还是效率优先，什么更能体现社会主义的本质，后来我们选择了效率优先兼顾公平，可我们的社会主义事业发展到现在，随着一些社会问题和矛盾的3出现和凸显，公平问题日益成为人们的关注的焦点，如何进行社会财富的再次分配甚至三次分配（社会福利），使得改革开放的成果让各个社会群体共享，日益成为学者和政治家的热门话题。第五,公益性原则,即公共政策应该以社会公共利益为根本目标;（这里应该强调的是，公共政策不仅要注重经济效益，更要注重社会效益）。第六,公开性原则,即公共政策应该具有开放性和透明性。（就是让公权力在阳光下运行的问题，这也是温家宝在不同的场合反复强调的问题，只有这样，就不会出现改革开放以后几个人开了个党内民主生活会，而不是党的代表大会或者全国人代会，就让党和国家的最高领导人下台这样的不正常的、跟民主格格不入的事情）总之，公共政策的公共性正在成为公共政策研究的重要领域。而公共政策公共性的研究经常受到各种问题的困扰,从而使公共政策公共性的研究面临诸多困境：包括公共政策主体的自利性和公共性之间的矛盾问题（公共政策跟权力一样，也是一把双刃剑，能造福社会，也能把掌握公权力的个体的人性的贪婪和罪恶膨胀到无限，），（怎么办？方法之一，就是必须制约权力-19世纪英国知识界和政治生活中最有影响的人物之一阿克顿爵士说过一句被后人广为引用的话：权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，那么当下的中国改革的聚焦点，仍然是如何对过度集中的权力进行限制）；公共政策目标的虚无性和公共性之间的关系问题（比如邓小平同志的摸着石头过河，有人认为一开始就没有个目标定位和价值选择，他们同时认为，13大报告是一精美而宏伟的政治体制改革蓝图，可后来因故搁浅，所以我认为，在政治体制改革方面，改革开放以后基本有两个值得肯定的伟大成就，一是废除了领导干部职务终身制，让权力能够实现正常的交接，二是基层部分的实现了民主选举，这是个人观点）；公共政策问题的主观性和公共性之间的冲突问题（随意性，近看成岭侧成峰，远近高低都不同，甚至有时候一叶彰目，不见泰山，这一方面是公共问题的复杂性决定的，同时也取决于决策者的专业水平，还有他（或者他们）的科学精神和民主态度等）；公共政策价值中效率和公平的两难选择问题（比如邓小平同志的让一部分人先富起来，少数带动多数，可在运行过程中往往是事与愿违，我们看到更多的是贫富差距越拉越大，基尼系数越来越远离国际警戒线，0.45）。3．价值选择性：按照美国学者戴维.伊斯顿的观点，公共政策本身，其实就是一个价值分配过程，这里说的价值，不仅包括实物、资金和知识，还包括权力，声誉和服务等。但我们这里所说的价值选择，注重的是对那些有形和无形价值的基本态度和根本看法。也就是说，在4选择政策方案的过程中，决策者需要回答“应当怎样做”、“怎样做才有意义”等问题，这就是在作价值判断。制定任何一项政策，其首要前提就是价值判断。政策制定者在政策制定的过程中，不论其是否自觉地意识到，其行为都是在一定的价值观指导下进行的。当然，政策制定者的价值观绝非简单的概念，它受多种因素的影响，我们把所有这些主观和客观方面的影响因素统称为价值观体系。决策是有意识的选择活动，其影响因素涉及很多方面，如政治压力（比如党派的竞争、社会压力（比如舆论的压力，第四权力—无冕之王）、资金压力（所谓巧妇难为无米之炊，国库空虚的情况下，神仙当总理也没办法）、时间压力（有的社会公共问题的处理非常注重实效性，比如对突发时间的及时迅速的处理，如汶川地震，什么是“第一时间”）、社会经济环境（比如08金融危机，出口受创，内需不振，经济环境恶化，国家除了花4万亿救市以外，还有没有更好的办法，比如产品创新，产业链升级等等）、决策程序的限制（这里主张走民主的决策程序，公共政策的制定，应该有专家论证、公众听政、民众广泛参与等等程序，虽然影响效率，但这样的政策最能经得起时间的考验）然而，在关注这些要素时，我们不应忽视决策者本人价值观的作用。尽管在许多情况下这些价值观难以确定且无法辨别，只能通过决策者的行为加以揣测。（好多落马的贪官的口是心非知行不一，他们满嘴的道德文章，却一肚子的男盗女娼），这就很有必要研究决策者的价值观问题。影响决策者行为的价值观可以概括为以下四个方面：一、政治价值观：决策者评价政策方案的标准受其所在政党或政治团体及其服务对象的影响。政策常被视为发展和实现政党或利益团体目标的手段，政治上有利是决策的基础原则，决策者也往往是从这一方面研究和评价政策的制定过程。比如，工会组织的成员、农业联盟的成员和某一政党的成员常常会得益于某项特定的政策。以1972年美国总统竞选前国会辩论的情况为例，当时国会中的许多民主党议员强烈要求进行竞选资助的改革（包括开支的限制），因为在筹集竞选资金方面民主党（麦戈文是民主党人）的困难要比共和党大得多。（尼克松是共和党人—1968年当选总统，1972年连任）随后同年11月份举行的美国总统选举更多纠缠于越南战争问题。尼克松宣布由于他的政策，和平即将来到越南，嘲笑麦戈文是激进的候选人，尼克松获得压倒性胜利，可好景不长，1974年8月8日因“水门事件”被迫辞去总统职务，成为美国历史上第一个为了躲避国会对其滥用职权进行弹劾而辞职的总统。（所谓“水门事件”，是指1972年6月17日，在华盛顿水门大厦的民主党全国委员会总部查获的窃听事件）。总之，政治上有利于自己所属团体的利益是决策的基础原则，政治价值观对决策者的行为起者至5关重要的影响二、组织价值观：各种组织机构（包括政府部门）都试图运用奖惩手段使成员接受其确定的价值观并照此行事。一般而言，决策者在决策过程中总会考虑这样一些问题：此种方案对本组织的生存、发展和扩大是否有利？对本组织的一般计划和日常行动是否会有影响？怎样更好地保持和维护本组织的权力及其特权？在权力交叉且互相竞争的机构之间所发生的许多官僚式的争斗，便源于它们保护和扩展本组织利益的考虑，如我们国家一直进行着的机构裁撤和合并，根本原因就是利益交叉，政策客体重叠，也就是有利益谁都管，无利益谁都不管，甚至互相推委扯皮。这也是我们国家政治体制改革的难点，其目的主要就是为了维护本部门或者本组织的价值或者说是利益，这种决策行为，更多的来自本组织的压力。三、个人价值观：决策者保护个人在金钱和物质方面的利益，维护个人的社会声望和历史地位，这些考虑也可能成为决策的准则。如接受了贿赂的政治家所作的决策明显有利于行贿者，比如发放特殊许可证或非法开后门批准合同等；再如，不愿意成为第一个在战争中失败的总统，硬着头皮也要把仗打下去，可能考虑更多的是个人在历史中的地位。我说的是越南战争（1961—1973年长达12年，肯尼迪（61-63年）开始支持在越南作战；约翰逊将战争扩大。在尼克松执政时期，美国因为国内的反战浪潮，逐渐将美军撤出越南四、公众价值观：以上的讨论似有愤世嫉俗之嫌，我认为更多的把上面三种价值观加以必要的价值，抛开党派利益纷争，利益团体之间寻求一种最大的利益公约数，这也是共和思想的要义所在和和谐社会理念的基本要素之一。可不能否认，决策者在很多时候是从公众利益出发进行决策的。如林肯主张废除黑奴制度，某议员极力赞成通过人权法案，这可能在政治上会给他个人带来很大的风险，但他之所以有勇气这样做是因为他相信自己这样做是正确的，即人们