第三讲-征地程序有关规定与要求(定稿)

1征地管理培训讲义第三讲征地程序有关规定和要求在评价土地征收工作时，我们不仅应当关注征收决定是否正确、补偿是否及时和合理，还要关注征地程序自身是否合法规范，即“正义不仅应当得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。正当、规范的征收程序不仅能够充分约束政府公权力、最大限度保障被征收人合法的财产权益，还能增进政府与人民间的互信，客观上促进征收工作的顺利进行。此外，“阳光是最好的防腐剂”，公开、透明的征地程序还具有保证征收权力正确行使、遏制权力滥用和预防腐败的功能。一、征地程序的有关法律和政策规定目前，关于征地程序我国已经形成了由法律、行政法规、部门规章、国务院文件、部门规范性文件等所组成的较为完备的法律规范体系，征地程序日臻完善，规范化水平逐步提高。这些文件主要包括：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）等。同时，针对征地中一些关键问题，国土资源部还专门出台了更为详细的规定，例如《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）对2征地公告的时限、地点、内容等进行了详细规定等。此外，各地方也结合本地征地工作的实际出台了一系列地方性的法规及规范性文件，这些法律规范的出台为征地工作的有序开展提供了良好的制度保障。二、征地程序的现状根据工作内容的不同，我国集体土地征收程序可以划分为报批前程序、审批、批后实施程序以及征地争议裁决等四个主要阶段，分别如下：（一）报批前程序一是征地告知。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）规定：在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。为更好地保护被征地农民的知情权、参与权、申诉权和监督权，2010年《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）进一步对告知的方式予以了细化，其规定：“征地告知要切实落实到村组和农户，结合村务信息公开，采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知征收土地方案。”可见，征地报批前将征地的有关事项告知被征地农村集体经济组织和被征地3农民是国土资源行政主管部门必须履行的职责。国土资源行政主管部门不履行这一职责就是行政不作为。二是现状调查及确认。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)中规定：对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）中规定：确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。国土资源行政主管部门必须履行土地现状调查以及并让被征地农民签字确认土地状况，否则不予批准用地。三是征询意见，组织征地听证。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）中规定：在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》（国土资源部令第22号）规定的程序和有关要求组织听证。在听证过程中，负责组织听证的机关应当将其补偿标准、安置途径的有关证据向听证的农民出示并作出说明。如果被征地的农民认为征地机关拟定的补偿标准和安置途径依据不足，可以提出自己的建议，如果被征地农民提出的建议合理合法，4征地机关应考虑重新更改补偿标准、安置途径。被征地农民提出的异议和建议，听证机关应该形成笔录，并作为征地报批的必备材料。四是征地材料的组织、审核及上报。市县国土资源行政主管部门根据征地情况调查结果和市县人民政府拟定的征地补偿标准、安置方案，以及建设项目的相关材料，依法拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设用地呈报说明书(简称：一书四方案)，经过县级人民政府初步审核同意后，由县级人民政府正式行文报批。县级人民政府同时应就征地补偿标准合法性、安置方案的可行性及妥善安置被征地农民生产生活保障措施出具说明材料；被征地农民提出的意见较多、情况较为复杂的，县级人民政府应当说明采纳意见的情况。（二）征地的审核和报批市县人民政府上报的征地材料，由省(自治区、直辖市)国土资源部门受理，并进行审核。凡是征地材料齐全、征地程序合法、征地补偿标准符合法律规定、安置方案已经确认，市县人民政府已经出具说明材料的，报请省级人民政府审批。须报国务院批准的，由省(自治区、直辖市)人民政府审查后报请国务院批准。省级国土资源部门将征地材料报送国土资源部审查。征地经国务院或省级人民政府批准后，国土资源部或省级国土资源部门下发征地批准文件。可见，我国有权批准征地的机关只有国务院和省(自治区、直辖市)人民政府。市县人民政府是征收土地的实施主体，但并不是批准征收土地的主体。5（三）批后实施程序一是发布征收土地公告。经依法批准征地项目后，市县人民政府和市县国土资源行政主管部门要及时发布征收土地公告。根据《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）的规定，征收土地公告由市县人民政府在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行，内容包括：1.征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；2.被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；3.征地补偿标准和农业人员安置途径；4.办理征地补偿登记的期限、地点。二是办理补偿登记。根据《土地管理法实施条例》的规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。三是拟定和公布征地补偿、安置方案。县、市人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土地方案，对土地所有权人、使用权人及地上附着物等进行进一步核实，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征收土地的补偿、安置方案公告由市县国土资源行政主管部门进行。内容包括：1.本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；2.土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；3.安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；4.地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；5.农业人员的具体安置途径；6.其他有关征地补偿、安置的具体措施。6根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号），为缩短征地批后实施时间，征地报批前履行了告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，可在征地报批的同时拟订征地补偿安置方案。征地批准后，征收土地公告和征地补偿、安置方案公告可同步进行。四是举行听证。为确保被征地农民权利的维护，根据《征收土地公告办法》（国土资源部令第10号）的规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府国土资源行政主管部门提出。有关市、县人民政府国土资源行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。有关市、县人民政府国土资源行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。五是批准征地补偿、安置方案。市县国土资源行政主管部门进行征地补偿安置方案的公告后，公告期满当事人无异议或者根据有关要求对征地补偿安置方案进行完善后，将征求意见后的征地补偿安置方7案，连同被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况报市县人民政府批准，并报省级国土资源行政主管部门备案。六是实施征地、交付土地。征地补偿安置方案批准后，市县人民政府国土资源管理部门应及时依法组织落实征地补偿安置方案的事宜，将征地补偿安置方案确定的费用及时足额地支付给被征地的农民和村集体经济组织。征地补偿安置方案确定的有关补偿费用没有足额支付到位的，被征地的农村集体经济组织和农民有权拒绝交出土地。如果征地补偿安置方案确定的有关补偿费用已经足额支付到位而被征地的农民拒绝交出土地的，征地的市县人民政府有权责令限期交出土地。（四）争议裁决《土地管理法实施条例》规定，被征地农民对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。2006年，国土资源部下发了《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发〔2006〕133号），对争议裁决机制的建设作出了相应规定。综上，我国集体土地征收程序可以用下图表示：89三、地方完善征地程序的典型经验与实践探索为进一步提升我国征地程序的科学性，充分体现征地工作公开、公平、公正，保障农民合法权益，各地在征地实施过程中普遍健全了组织机构，加大了政策宣传力度，提高了征地工作的透明度，保障了被征地农民的知情权和参与权，深入实地化解征地矛盾纠纷，有力地促进了征地工作的顺利开展，保障了地方经济的平稳快速发展。同时，一些地方在征地程序方面也开展了一系列有益的实践探索，为征地程序的进一步优化提供了借鉴参考。（一）完善征地程序立法，加强征地程序的法制保障天津市把征收集体土地报批前的“告知、确认、听证”等程序及批后的“两公告一登记”制度纳入到《天津市土地管理条例》，提升了征地相关规范的法律效力层级。天津市还出台了专门的《天津市征收土地工作程序》，厦门市也出台了《厦门市征地工作程序》等，细化了征地相关的操作规范，从法律层面上确保了征地工作的透明度，保障了被征地农民的知情权和参与权。（二）加强征地信息公开，征地程序更加公开、透明一是丰富公开公告的内容。例如，杭州市在严格实行征地“五公开”，即公开征地拆迁补偿安置政策、公开征地拆迁工作程序、公开实物指标、公开补偿安置结果、公开举报电话，同时还推行“十公告”。同时，对每个建设用地项目均建立了阳光工程监督卡，并发放到村，征地拆迁全过程接受被征地村集体经济组织村（居）务监督小组监管，切实维护被征地农民利益。10二是大力推进网上公开。辽宁省积极推进征地工作网上公开，规定在征地批准后的20个工作日内通过门户网站公开土地批复文件、呈报说明书、征收（使用）土地方案、关于征地补偿标准合理性和安置途径可行性说明、土地分类面积汇总表等征地信息。公开征收土地告知、确认、听证材料、征收（使用）土地补偿结果等信息，确保征地过程的每个时间点都能及时公开，方便公众查询。三是开展征地程序全程监控。为确保征地程序的切实履行，同时也为避免因征地程序等事项与被征地农民产生纠纷，佛山市对征地过程实行全程监控，在发布征地预公告、签订征地协议、支付征地补偿款等关键环节进行摄像和录像，取得的照片和视频资料作为征地档案妥善保存。同时，在征地协商、征地预公告、征地听证中引进司法公证机关全程参与，保证了征地工作的透明公开，同时也有效减少了征地过程中的矛盾。（三）完善程序环节，确保征地工作平稳