第九章行政复议

第十章行政复议制度课堂设计：本章依据行政复议法的规定和有关行政复议法的基本理论，对我国的行政复议制度作了系统阐述。由于行政复议制度与行政诉讼制度都是对受到违法具体行政行为侵害的公民、法人或其他组织提供法律救济的制度，所以在学习过程中可以将本章的有关内容与行政诉讼法的相关内容加以对照，以加深理解，其重点是要理解和掌握行政复议的概念、特征、基本原则、受案范围、管辖以及行政复议所要遵循的程序。第一节行政复议概述一、行政复议的概念行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为具有行政职权的机关、组织及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，由受理机关以法定程序对具体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出行政复议决定的行政法律制度。对此概念，我们必须明确以下几点：首先，行政复议是一种依申请的行政行为。只有行政相对人以行政主体作出的具体行政行为侵犯其合法权益为理由提起复议申请，才有复议机关对此进行审查并作出复议决定的行为。如果没有相对人的申请，行政复议也就不可能启动运行。当然，行政相对人的申请也必须符合法定条件和程序。其次，行政复议的复议主体是具有行政复议权的行政机关受理。行政复议只能由有复议权的行政机关进行，这里的复议权是指法律、法规授予对引起争议的具体行政行为进行审查并作出裁决的权力。按照《行政复议法》规定，行政复议机关通常是指与作出原具体行政行为的行政机关有领导或指导关系的本级人民政府或者其直接上级主管机关。最后，行政复议的目的是通过审查和纠正行政主体作出的违法或者不当的具体行政行为，以达到监督行政机关依法行使职权并保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的。二、行政复议的性质行政复议行为的性质，即行政复议的定性问题。关于行政复议的性质，目前学术界主要有以下三种观点：第一种观点认为，行政复议是一种纯行政性活动，属于具体的行政执法行为。第二种观点认为，行政复议是一种行政救济活动，与行政诉讼一起构成对行政相对人的合法权益提供救济和保障的法律制度。第三种观点认为，行政复议是一种行政司法活动，一方面，由于行政复议是由行政机关依职权作出，从而具有行政性；另一方面，行政复议是由行政复议机关作为第三者运用法定程序解决行政争议双方之间的纠纷，从而具有司法性质。上述观点各有利弊，但对于我们整体认识和把握行政复议的性质打下了基础，我们认为，行政复议的性质可以从以下几个方面来理解：（一）行政复议是具有一定的司法性的活动行政复议的司法性表现在：1、行政复议权与司法权的行使一样，都必须遵循“不告不理”的规则，即如果没有行政相对人依法提出复议申请，就没有行政复议程序的开始；2、在行政复议中，复议机关作为第三者对行政机关和行政相对人之间的行政纠纷进行审查并作出裁决，其地位类似于法院在司法审判中的地位；3、行政复议机关在复议过程中所适用的法定程序非常规范、严格，类似于司法程序；4、行政复议的最终目的是解决行政争议，其内容和实质就是解决争议，而解决争议就是司法行为的功能。（二）行政复议是具有行政内部监督属性的行为行政复议是由行政系统内部的行政机关对下级或其所属的行政机关作出的违法或者不当的具体行政行为实施的一种监督和纠错的行为。它既不同于法院对具体行政行为的合法性进行审查而实施的外部监督行为，也不同于行政监察机关以职权主动实施的内部监督行政行为。因此，作为行政机关内部纠错机制环节的行政复议，应当兼顾效率和公平，以达到监督行政机关依法行政的目的。(三)行政复议还具有对行政相对人合法权益进行救济的属性行政复议机关在对具体行政行为进行审查时，如果发现有违法或适当的情形就给予撤销或变更，从而使得行政相对人原被侵犯的合法权益得到救济和保护。因此，行政复议还是国家行政救济机制的重要组成部分。三、行政复议的特征（一）行政复议所处理的争议是行政争议。行政争议是指行政主体在行政管理过程中因实施具体行政行为而与相对人发生的纠纷，其争议的核心是具体行政行为是否合法、适当。行政复议不解决民事争议，如果行政主体针对民事纠纷进行调解或者仲裁，则不是行政复议，而是行政机关作出的民事调解行为或者仲裁行为。因此，划分行政争议与民事争议是区分行政复议和行政机关作出的其它行为的重要前提。（二）行政复议以具体行政行为为审查对象，并附带部分抽象行政行为。行政主体作出的行政行为可分为具体行政行为和抽象行政行为。前者是针对特定对象作出的、只对特定对象产生约束力的行为，如行政处罚、行政强制、行政许可等；后者是针对不特定对象制定的、具有普遍约束力并能反复适用的行为规范的活动，如制定和发布行政法规、规章和其它规范性文件等。按照我国行政复议法规定，行政复议以具体行政行为为审查对象，但认为规章以下的规范性文件违法，行政相对人可以在对具体行政行为提出复议申请时，一并提出对文件的审查申请。行政相对人如认为行政法规、规章违法，只能按照立法法的规定，通过其它途径解决。（三）行政复议以书面审理为主要方式，必要时可以通过听证或者开庭审理的方式。这也是行政复议制度不同于司法审查制度的显著特征。行政复议采用书面审查方式的目的主要是确保行政复议的效率。因此，行政复议程序不得简单地照搬行政诉讼程序。第二节行政复议的基本原则一、一级复议原则一级复议原则是指行政争议经行政复议机关一次复议并作出裁决即告终结，即使相对人对复议决定不服，也不得向行政机关再次申请复议，而只能寻求别的救济途径来解决。我国原《行政复议条例》曾明确规定：“除法律、行政法规另有规定的外，行政复议实行一级复议。”在《行政复议法》草案和修改稿中也规定：“行政复议实行一级复议制，法律另有规定的除外。”在现行《行政复议法》中虽未对一级复议原则作明确规定，但从具体的法条以及单行的法律、法规的规定来看，行政复议仍然以一级复议为原则，两级或多级复议为例外。我国行政复议以一级复议为原则，是基于以下两点考虑：第一，尽快解决行政争议。无论行政复议制度如何设置，如何完善，它终究是行政系统内部的一个自我纠错机制，从而具有自身难以克服的缺陷，即在审查具体行政行为时很难做到完全的客观、公正。如果采取多级复议，不仅不能避免本身的缺陷，反而增加行政成本，延迟解决行政争议的时间；第二，司法最终裁决。行政复议仅仅是给行政机关一个自我纠正错误的机会，对大多数行政复议决定不服，当事人还可向法院提起行政诉讼，由司法提供最后的救济和保障，因此，也没有必要实行多级复议。但并非所有的复议案件均实行一级复议，也有例外情况，这主要是对某些专业性和技术性较强的行政管理领域，法律上规定了两级复议制。如我国《海关法》第46条规定：“纳税义务人同海关发生纳税争议时，应当先缴纳税款，然后自海关填发税款缴纳证之日起30日内，向海关书面申请复议，海关应当自收到复议申请之日起15日内作出复议决定；纳税义务人对海关的复议决定不服的，可以自收到复议决定之日起15日内向海关总署申请复议，对海关总署作出的复议决定仍然不服的，可以自收到复议决定书之日起15日内，向人民法院起诉。”另外，对级别较高的行政机关作出的具体行政行为不服提起复议的问题，《行政复议法》也作了特别规定。如《行政复议法》第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”在这里，级别较高的行政机关是指国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府，所以这条规定实际上是对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府对自己作出的复议决定的处理问题，即要么选择行政诉讼，要么选择两级复议终决制。二、合法、公正、公开、及时、便民原则《行政复议法》第4条规定：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”这一原则包含以下5个具体原则：（一）合法原则合法原则是指行政复议机关及其工作人员在行政复议活动中应按照法定的权限和程序，对申请复议的具体行政行为和有关的抽象行政行为进行审查，并严格按照法律规定作出复议决定。其内容主要包括以下三个方面：1、主体合法。主体合法是指行政复议机关合法。一方面，行政复议机关必须是依法享有行政复议权并履行行政复议职责的行政机关，除此之外的行政机关及其它国家机关即使作出了行政复议决定，也不具有合法性；另一方面，不同的行政复议机关对不同的行政案件享有管辖权，某一行政机关即使是法律规定的复议机关，但如果对某一具体行政案件没有受理与审判权，也不得受理并审理该具体行政行为，否则，也不具有合法性；2、依据合法。依据合法是指行政复议机关在审理行政复议案件时适用的依据必须合法，即所依据的法律、行政法规、地方性法规、规章以及其它规范性文件等必须是现行有效而且合法。下列法律规定就不能作为行政复议的依据：第一、被申请复议的具体行政行为作出时，该法律规定尚未生效，且该法律规定不具有溯及既往的效力；第二、被申请复议的具体行政行为作出时，该法律规定已经丧失法律效力，包括自然失效和被明令宣布废止或因违法已被撤销等情况；第三、该法律规定与上位法律规定冲突或相抵触；3、程序合法。行政复议不仅要求依据实体法规定，而且要严格按照行政复议法和有关的法律、法规规定的程序进行，即行政复议机关在行政复议活动中必须遵循法定的方式、步骤、顺序和时限，不得违背。(二)公正原则所谓公正，就是指公平正直，没有偏私。在行政复议中，由于行政复议机关既要对原具体行政行为进行合法性审查，又要对其进行合理性审查。公正原则就是指行政复议机关在进行合理性审查时，必须在法定幅度和范围内做到不偏不倚，不畸轻畸重。可见，合法是公正的前提，公正是合法的必要补充。如果说合法原则是对行政复议机关履行行政复议职责的本质要求，那么公正原则就是对行政复议机关高质量地履行行政复议职责的具体要求。因为，很多复议机关其实就是作出具体行政行为的行政机关的上级机关，为了避免官官相护，上下相护，尤其要求行政复议机关体现公正的原则。在行政复议中，公正性原则体现在以下几个方面：1、申请人认为审理行政复议案件的工作人员与本案有利害关系，可能影响公正审理的，有权要求审理人员回避；2、在行政复议过程中，行政复议机关应当给申请人和被申请人同样陈述理由的机会，听取他们的意见，同时，要给予双方进行质证的机会，特别是在重大复杂的案件审理中，更应组织双方当事人就有关事实证据进行质证与辩论，以澄清事实，做出公正的复议决定；3、行政复议机关针对案件事实、性质、情节基本相同的案件不能给予不相同的处理或畸轻畸重，明显有失公正。（三）公开原则所谓公开，就是要增加透明度，要当事人与社会都能了解，以便保障申请人充分享有和切实行使其复议权利，也便于监督行政复议机关依法复议。行政复议遵循公开原则，是现代行政管理法制化的基本要求，也是行政复议的合法原则和公正原则得以实现的基本条件和外部保障。行政复议的公开原则具体表现在以下几个方面：1、材料公开。行政复议机关应当将案件有关的一切材料，包括被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其它有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，都应当公开，以便当事人查阅和有效参与到行政复议中去；2、过程公开。它要求行政复议机关的复议过程透明化、公开化，应尽可能听取当事人和第三人的意见，让他们更多地介入到行政复议的程序中。如《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”3、结果公开。就是要求行政复议机关在作出复议决定时，必须制作行政复议决定书，并按时送达给行政复议当事人。行政复议决定书中必须载明行政复议结论、行政复议决定所依据的事实、理由和法律法规等规范性文件以及当事人负有的义务、履行期限和不服行政复议决定提起诉讼的权利和期限等。（四）及时原则及时原则又叫效率原则，是指行政复议机关应当在法定的期限内