第二章行政组织的演变教材

第二章行政组织的演变第一节外国行政组织的演变一、奴隶制时期的外国行政组织行政组织作为国家管理活动的载体，它随着国家的出现而产生。原始社会末期，随着阶级和国家的出现，原始氏族和部落的公共组织逐渐变为奴隶主阶级的统治机关，形成了一套管理国家事务的机构，这就是最早的行政组织。外国奴隶制时期最典型的国家是古埃及、古希腊、古罗马三国。（一）古埃及的行政组织古埃及在公元前3100年左右早王朝时期就开始建立起中央集权机构真行奴隶制君主专制。国王称为法老，是最高统治者，拥有无限的权力，掌握着立法、行政问法、军事、财政与家把人权，他既被看成是君主，又被看成是神的化身。法老之下设宰相，主管行政、司法、经济，协助法老处理全国政务。宰相之下设一批大臣，分管财政、水利建设和各州的事务。在地方，行政长官是国王的命宫——州长，他们同时握有行政权与司法权，也拥有自己的军队和警察，为国工征收赋税、征发劳役，管理地方水利工程。古埃及的行政组织是高度混同的，各部门之间的职权及官员之间的权限虽有所分工但没有明确的划分，法庭也未从行政机关中分离出来，祭司在国家机构中占有显著地位。（二）古希腊的行政组织与古埃及不同，古希腊没有形成统一的中央集权国家，而是出现了许多政体各不相同的城邦国家，雅典是其主要代表。雅典是古代奴隶主民主共和政体的典型。雅典的城邦民主制产生于公元前6世纪初的核伦改革，他颁布了民主改革的宪法。公民大会成为国家最高权力机关，它有权选举和监督执政官，执政官负责日常国事的治理。设立了公民大会的常设机构——四百人会议，四百人会议负责准备和审理公民大会的提案，并起着行政组织的作用。还设立了每个公民都有权参加的民众法庭，并可推举陪审员，组成陪审法庭。后改四百人会议为五百人会议，负责行政事务，并选举了负责军事的十将军委员会。另外，还有元老院，它是贵族会议，也是当时最重要的权力机关。它可以监督、干预公民大会的决议，有权审判执政官的演职罪。（见表2-1）表2-1雅典民主创全感时用国家的政权组织由此可见：（１）雅典的行政组织具有原始的民主行政特征。四百人会议、五百人会议等具有行政组织性质的组织以及行政首长——执政官，都由公民选举产生，行政的内容亦由公民大会决定（当然只是奴隶主和自由人的民主）。（２）强调依法行政。雅典人视宪法为最高法律，从梭伦开始的每一次改革，都以修改补充宪法为启动，享有巨大司法权力的陪审法庭的基本任务，就是审查行政组织是否违宪。它变必须公正执法、不图私利，一旦违法，就要受到惩处。（３）行政官员非专业化、非职业化，无报酬。公民担任公职用抽签方法决定，巨任职期限极短，不能保证政府公职人员必要的品德、才能和经验的积累，影响了行政效率。（４）行政职能简单。城邦国家，所辖领域极小，不存在纵向层级的中央政府与地方政府的关系，也不存在横向的部门划分，行政职能未专业化。（三）古罗马的行政组织1．古罗马共和国时期的行政组织。古罗马行政组织的发展分为共和国与帝国两大阶段。在公元前6世纪至公元前1世纪，罗马建立了贵族共和国。其中央机关由人民大会、元老院和高级江官三部分组成。人民大会是立法机关，元老院是实际上的最高权力机关。执政官由人民大会选举，但受元老院控制。共和国的日常行政机关掌握在高级长官子中，它包括执政官、检察官、保民富、营造官等。执政官是高级长官中的最高官职，拥有最高军事权和行政权，作为行政首脑，他负责召集和主持无老院会议、人民大会，同时也是元老院和人民大会决议的执行者。检察官的职责主要是负责税收，负责对公共工程的监督等。保民富是平民的代言人，其职责是维护平民的利益，这是罗马民主制的一大特色。营造官的主要职责是维护社会治安。这些官职的区别，说明行政职能有着极为简单的粗略分工，他们与执政官一起，构成了罗马共和国的行政体系。这些官员都由人民大会选举产生，没有报酬，有严格的任期，大都任期一年，卸任后进人元老院。在共和国时期，罗马开始形成了向地方行省委派总督的制度，总督拥有该行省军事、行政和司法全权。2．古罗马帝国时期的行政组织。帝国时期（公元前1世纪～公元5世纪）建立了独裁性质的元首制度。人民大会的作用越来越小，执政官、财务官、罗马市长等高级官员的选举转归无老院，人民大会见行使一下批准的手续。从公元前明年促大继登上罗马政治舞台开始，确立了绝对专制的元首制度。他一身兼任元首、元帅，后演变为皇帝，总揽立法、行政、军事、司法和宗教大权。大约在公元1世纪的克劳秋王朝（公元14—68年）时期，主要的中央政府机构已经形成，相继设立了元首顾问会议、秘书处、司法部、财政部等机构。由此可见，罗马帝国时期的中央行政组织较之以前有了很大的发展，已经有了职能的进一步分工、大约在公元4世纪，君士坦丁时代将罗马帝国统一划成高卢、意大利卡里利亚和东方四大行政区，大行政区下设行政区，行政区下设行省，采用层级节制的组织体系，强调严格的隶属关系，初步形成了集中统一的行政管理体制。（四）奴隶制时期外国行政组织的特点1．行政组织职能简单且未明确分化。由于低下的生产力发展水平的限制及如步的社会分工的影响，奴隶制时期国家的管理职能既简单又高度混同。行政职能的内容也多限于它庭内部管理及财政税收、外交、军事、社会治安等最基本的领域。2．古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始的分工。反映在组织结构上出现了立法机关、行政机关、司法机关、军事组织与宗教组织等，他们既相互交叉又略有分工。与之相应，行政管理亦带有民主与法治色彩。这点与以古埃及为代表的占代东方由君主一人掌握立法、行政、司法大权是不同的。3．中央和地方的关系相对简单。古希腊由于各城邦规模小，基本上不存在中央与地方的关系，古埃及、古罗马都存在中央对地方的管理，但地方行政组织权力有限，主要职责是征收赋税，管好本地水利上程和其他事务，同此，中央和地方的关系比较简单．权责划分既简单又统一。4．在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作来职业化。当时，担任国家公职被认为里一种荣誉、而且，不少官员还将个人财产投入到公共建设中去。也正因此，衣食无合的平民，无法担任官职。二、封建制时期的外国行政组织封建制时期的行政组织，东方以中国为代表，西方以英法为代表。故这里只介绍英法两国封建制时期的行政组织。（一）英国封建制时期的行政组织英国是一个有着悠久历史、并具有独特政治文化传统的国家，西方国家的议会和内阁都发源于英国。同时，英国还是一个非常尊崇传统和惯例的国家，其行政组织的演变基本上表现为一个渐进的过程。早在公元9—10世纪，从盎格鲁·撒克逊时代起，就开始形成了比较固定的行政组织形式：国王和贤人会议两个权力中心。贤人会议由贵族组成，是由国王不定期召集的中央会议。其权力很大，许多法令都以贤人会议的名义颁布，贤人会议还是全国最高法庭，它的权威高于国王个人。威廉时期，逐步形成了召集资族会议和御前会议的惯例。御前会议的出现意味着国王和国家行政组织开始从贵族会议中分离出来，意味着王权的上升。14世纪中叶，御前会议演化为上下两院。上院由国王指定的僧侣、大贵族组成（贵族院），下院由地方代表组成（众议院）。至此，英国的二元政治结构基本形成，议会既服务于国王，同时也约束国王。都铎王朝时期（１４８５一1603年），王权得到强化，行政组织机构进一步完备，国土建立了小型精干的班子协助处理政务，后来这个班子演变成枢密院，其下设一些专门委员会，枢密院大臣各司其责，负责某一方面的行政管理。英国地方行政组织由郡、百户区、村社三级组成，其行政长官由郡会议、百户会议产生。商业集中的地方设立自治市。由于中央没有建立起庞大的官僚机构，英国的地方政府基本上处于一种半自治的状态，中央对地方控制较弱。故有“地方自治之乡是英国”之说。（二）法国封建制时期的行政组织中世纪法国君主制度的演变大致经历了三个阶段：地方分封的封建君主制、等级君主制和中央集权的专制君主制。行政组织也经历了相应的演变过程。１．地方分封的封建君主制。国王名义上是最高的封建领主，实际上各封建领主各自为政，不聆听国王的政令，因而当时有“小国王、大清净”之说。行政组织按白宫廷到世袭领地的系统建立。宫向大臣管辖国王办公机关的事务，各封建主有自己的行政机关。2．等级君主制。所谓等级君主制指三级会议与君主并存。三级会议由高级僧侣、世俗贵族和富裕市民三个等级的代表组成。法国三级会议的职能远不能和英国的议会相比，它并不是一种固定的机构、而且没有立法权。三级会议受国王的控制，它只是反映了法国王权的加强。国王开始在全国范围内行使职权，国王的行政机关由家臣机关变成了全国性的官僚机构。3．中央集权的专制君主制。专制君主制时期的法国建立了中央集权的官僚制度。国正拥有立法、行政、司法、军事等最高权力。三级会议被解散。由国王和他的几位亲信大臣组成最高国务会议。最高国务会议下设备专门会议，也就是现代意义上的“部”，主要有军事、外交、财政、文件收发等专门会议，还有诉讼会议，由大法官主持，负责司法行政事务。法国的地方行政区划比较复杂，有征税意义上划分的财政区、军事意义上的军区以及行政省份。省长一般由当地的大领主兼任。地方行政、财政、司法事务由国王钦命的监察官负责。监察官的设置．是法国完成中央集权化的行政框架的重要标志。（三）封建制时期英法行政组织的特点1．立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。中世纪的欧洲，由于皇权、诸侯、教会及第三等级（富裕市民）力量的角逐，先后出现了各种议会等机构，尽管其作用各不相同，但都表明了立法权与行政权的相对分离，行政权受到立法权的制约。这一情况对欧洲近代以后行政组织的地位术用、独立性均产生了深远的影响。2．中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。组织内部职掌的分工比以往明确、精细。其职能也由内务管理扩展到财务、军事、警察、商务、外交等领域。其行政组织的职能较之奴隶制时期，虽然有了很大的发展，但仍然具有诸多职能交错、宫廷事务与国家管理含混不分的特征。3．地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。地方行政区划已初具规模，为近代各国地方行政组织的发展奠定了基础。其中，英国地方行政组织自治权力较大，中央对地方干预较少；法国先是诸侯割据，后是中央集权。4．王权与教权的关系十分密切，他们之间既有利争又有合作。历代王朝都援用教会（基督教）力量，宣扬“王权神授”的神权政治观念，为强化王权罩上神圣合法的宗教光环。三、资本主义时期的外国行政组织严格地说，资本主义时期的国家行政组织才是现代意义上的行政组织。伴随着资本主义经济的产生和资产阶级革命的成功，早期资产阶级思想家提出了三权分立的学说，行政组织的私立性才第一次得到了比较清晰的说明。资本主义国家的行政组织经历了几百年的历史演变，现在已发展得相当完备。就政府组织形式来看，其中最典型的有三种：英国的内阁制；美国的总统制；法国的半总统制。（一）英国现代的行政组织1英国中央行政组织。英国1640年爆发了资产阶级革命，1649年宣布为共和国，1660年工权复辟，1688年又发生了“光荣革命。至此，确立了议会制的君主立宪政体，开辟了世界各国通往议会制的道路。从此，英王的权力逐渐受到削弱，国王原来掌握的立法权交给议会，行政权交给内阁，司法权交给法院、英王成为“虚位元首”。现在，首相是行政的实际首脑。英国的中央行政组织主要有枢密院、内阁和政府各部。（l）枢密院。它是英国古老的政府机构，如前所述，它发源于中世纪。15世纪都铎王朝时期，枢密院的权力很大，代表同王行使最高立法权、行政权和司法权。资产阶级革命后，议会取得了最高权力，机密院的权力开始受到削弱，现在的枢密院只是形式上的最高行政机关，实际权力掌握在内阁手里。（2）内阁。它是英国实际上的最高行政机关，是英国政府的核心机构。它由中世纪枢密院演变而来，因英王召集一部分最亲密的枢密院成员在王宫内室召开会议而得名——内阁。首相是内阁的首脑。内阁成员除首相外，还有外交大臣、国防大臣、财政大臣、枢密大臣、掌玺大臣以及大法官等。现在内阁阁员一般保持在20人左右。随着英国经济的发展和政府职能的扩大，英国的内阁机构不断增加。现在，内阁设