第一章宏观调控法基本原理

1第一章宏观调控法基本原理第一节宏观调控概述一、宏观调控的经济学依据现代国家一般实行市场经济体制，强化市场机制的作用，经济发展受着市场机制这支“看不见的手”的推动。但是，市场经济有其自身的局限和弱点。首先，市场经济往往导致自身不能解决的社会公正问题。市场经济激发个人潜力，往往会导致贫富分化，进而对社会公正造成严重的损害。其次，市场经济无法承担社会公共职能。再次，市场还会造成垄断、不正当竞争等市场失灵现象。对于市场经济的上述弊端，政府采取宏观调控，把“看得见的手”与“看不见的手”结合起来，共同作用于经济，是保证国民经济持续、快速、健康发展的一种途径。自发生了1929-1933年那场资本主义历史上最深刻、最长久、最广泛的世界经济危机之后，有宏观调控的竞争性市场经济逐步替代了所谓的自由放任的自由市场经济。随着经济的发展和经济关系的复杂化，国家管理经济的职能越来越重要。20世纪以来，不同国家都以不同方式在不同程度上改变了不介入经济生活的做法，更多地注意发挥了“有形之手”（即国家干预）的调节作用。我国实行的社会主义市场经济体制。这种经济体制同样既要发挥市场在资源配置中的基础性作用，同时也要搞好宏观调控。因此，政府的宏观调控也存在中国市场经济经济基础。政府宏观调控也得到了经济学理论的支持。综观近现代西方经济理论的发展，各种学派的基本观点和理论脉络，几乎都是围绕着如何选择、运用好宏观调控政策，以便解决经济增长和市场竞争中出现的诸多矛盾这个基本点来展开的。不论是最具代表性的，以“有效需求”理论为核心，主张强化国家干预和“赤字财政”政策的凯恩斯学派，还是强调货币“单一规则”运动的货币主义，或是供应学派和近些年又重新抬头的新凯恩斯主义等等，都概莫能外。二、宏观调控的涵义在中国，宏观调控是指以中央政府（centralgovornment)为主的各级政府，为了宏观经济的均衡发展，合法律地采用参与和影响经济运行的手段，改变市场主体的经济行为，从而对一定范围的经济总体进行调节和控制的政府行为。宏观调控概念要素的分解：21.宏观调控是一种政府的经济行为。宏观调控，主要是对国民经济总量的调控，它必然要求政府根据国民经济协调发展和均衡增长的要求，在市场经济运行的基础上，综合运用财政与货币政策，以使总计与总需求趋于基本平衡，有效地实现发展和增长目标。2.宏观调控的行为主体是中央政府。在中国，中央政府是宏观调控的权力主体，地方政府的主要职能是执行宏观调控政策。3.宏观调控的行为影响的对象是市场主体。在表面看来，宏观调控政策影响的市场经济的运行。但在实质上，宏观经济政策是通过激励约束条件的变化来有指向地改变市场交易主体行为，从而改变经济的宏观运行。因此，宏观调控的行为影响的最终对象是企业、消费者等市场主体。4.宏观调控的行为目标是社会总供给与总需求的均衡。这是总均衡，而不是微观经济单位或局部地区、部门的局部均衡。三、宏观调控的方法（一）从宏观经济政策的业务领域来看，包括计划、财政、金融三大方法。计划包括制定国民经济发展规划、产业调控与储备调控；财税包括预算、国家收入和国家支出；金融包括货币发行、货币政策等等。按照宏观经济政策业务范围为基础确立的调整方法，主要包括：1.财政调控法。财政调控法是指利用法定的财政政策工具（如财政预算、税收、国债等财政收入手段以及转移支出等财政支出手段），对宏观经济关系施加有影响力和法律后果的方法。这是宏观调控法的主要调整方法之一。宏观调控法通过运用财政调控方法可以改变收入分配或利益格局，影响宏观经济关系，达到维护社会财富分配公平、实现宏观调控法的目标。2.货币调控法。货币调控法是指利用法定的货币政策工具（如存款准备金、利率、再贴现、再贷款、公开市场操作、信用控制等），对宏观经济关系施加有影响力和法律后果的方法。宏观调控法通过运用货币调控方法可以控制和调节货币供应量，影响宏观经济关系，达到维护币值与金融的稳定，实现宏观调控法的目标。货币调控方法是宏观调控法的主要调整方法之一。3.产业政策调控法。产业政策调控法是指利用法定产业政策对资源合理配置和加速产业结构（二）从对市场主体影响的力度与方式来看，宏观调控可以分为计划指导法、行政强制法、利益影响法。31.计划指导法，是指国家通过制定和发布经济发展规划来作用于市场主体的经济决策，从而影响宏观经济的方法。计划指导不同于一般的利益影响法，但也不是计划部门的行政指令，而是通过计划法确定的原则和程序来制订、修改经济计划，一切计划执行主体必须依法实施计划，完不成计划要承担一定的法律责任。因此，这种计划指导不是一种行政手段，而是一种法律化的经济手段。计划指导法应是宏观调控法的特有的方法之一。它不是行政手段，因为它不是偶然的、一次性适用的、临时的行政指令。2.行政强制法，政府直接利用国家权力影响宏观经济的运行速度/结构和数量，或者直接针对市场主体采取行政措施的行为。行政控制方法包含三层含义：一是旅行这种方法的主体只限于政府或政府授权的机关，二是必须依照事先制定的法律、法规和政府规章；三是强行控制的目的是限制或禁止与宏观调控目标相背离的行为和损害宏观经济整体效益的行为。在宏观调控法中，强行控制方法既可影响公正分配、经济稳定增长、经济总量和结构保持平衡等行为，也可禁止地区封锁、部门集团垄断、损害消费者利益等行为。3.利益影响法，指通过改变市场主体的行为经济约束条件来影响市场主体的经济决策，从而改变市场经济宏观运行的方法。它具体包括国家通过确定法定利率、税率、汇率、价格和工资标准等经济参数为调节经济活动的多种方法。因为经济参数是一系列变量，这些变量的上下变化，不断改变着经济主体之间的经济利益关系，从而调节各种生产要素，以实现宏观经济目标要求的合理配置和组合。将利益影响法称之为宏观调控法的法律调整方法，是因为经济参数在一定时期的确定与变化，须通过经济立法程序确认和公布，全体经济主体都必须执行，而且必须由享有宏观调控权的国家机关掌管和运用。例如，税率、汇率、利率的确定都是法律规定的，可称之为法定参数，它们分别由税务机关、我汇管理机关和中央银行掌管和运用，任何个人和其他机关都不得擅自变动。应当注意的是，诱导不是一般意义的引导，而是通过法律中介转换的诱导，它属于宏观调控法特有的调整方法，而不是民事方法，因为其具有政府的意志。上述三种调整方法各有特点和长处，同时也都有自己的局限性，只有综合适用，才能发挥其整体功能。四、宏观调控的协调运用（一）调控方法的协调1.计划与财政政策、金融政策需要相互协调4在现代市场经济体制下，国家的经济计划通常都是指导性的（尽管计划必须经过立法机关批准），其主要的作用在于为市场主体提供一种经济信息，引导企业作出符合国家计划的决策和行为，对市场主体并不具有直接的强制约束力。国家计划本身不同于法律，计划日益突出的特点是战略性、宏观性、政策性。但是计划的地位和作用却不容忽视，国民经济和社会发展计划是财政政策和货币政策和调整的依据，计划的实现也要依靠财政、货币政策。国民经济和社会发展计划通常都指明了财政政策和货币政策的目标和方向。例如，计划提出某一时期的经济增长速度，就需要金融、财政从资金平衡的角度制定相应的政策措施；同样，金融、财政对资金的运用，必须以支持国民经济的发展为前提。这是计划和财政、货币政策必须协调的依据。2.产业政策的实现需要财政和货币政策的支持产业政策包括产业组织政策、产业结构政策、产业技术政策、产业布局政策。国家财政的投资规模和投资结构、税收政策、财政补贴、财政的转移支付等都会影响到产业政策。中央银行确定的信贷规模以及指导商业银行的贷款资金流向，都会对产业政策产生影响。因此，国家产业政策的成功实现，必须依靠财政政策和货币政策。产业政策的制定部门必须与财政、货币宏观调控部门协商，取得支持。财政政策和货币政策的制定和实施，也要符合国家计划和独立的产业政策立法所确定的产业政策。3.财政政策和货币政策之间也需要相互配合所谓货币政策，主要指的是通过中央银行，对货币和信贷的发放以及贷款利率实行管理和调节所依据的一系列行动准则。所谓财政政策，主要是指财政收入政策（主要是税收政策）和财政支出政策。两者需要相互协调配合的理由有三点:一是各自调节范围的不同要求二者协调配合。财政政策和货币政策都是以协调社会总需求为基点来实现社会总供求平衡的政策，但二者的调节范围不尽相同。财政政策对社会总需求的影响主要是通过税收增减、发行国债、调整支出规模和结构来实现的，其主要在分配领域实施调节。货币政策对社会总需求的影响主要是通过影响流通中的货币来实现的，其调节行为主要发生在流通领域。二者的调节都有一定的局限性，因此必须相互配合。二是各自的侧重点不同要求二者协调配合。财政政策与货币政策都对总量和结构进行调节但在资源配置和经济结构上，财政政策比货币政策更强调资源配置的优化和经济结构的调整，具有结构特征。而货币政策的重点是调节社会需求总量，具有总量特征。三是各自的时滞性不同5要求二者协调配合。财政政策的制定需要通过立法机关，并交有关执行机关执行，决策程序复杂；但一旦实施，将直接影响社会的有效需求。货币政策一般由中央银行制定和实施，决策程序简单；但其对社会总需求的影响是间接地。财政政策和货币政策是宏观调控中的两大支柱，很多国家都非常重视二者之间的配合和制约。如德国和美国都在法律中确立了二者的协调制度。（二）调控主体的协调。1.纵向的府际协调，主要是指上下级政府尤其是中央和地方政府之间在宏观调控中的协调，避免上有政策下有对策情形的出现。大家可以关注一下最近几年中央政府的房地产政策的调控施行，它生动地展现了中国纵向的宏观调控的府际关系及其协调。另一个例子是1994年的分税制的实施。2.横向的府际协调，主要是不同经济调控部门之间的政策、措施要避免各自为政，以提高宏观调控决策的效率。宏观调控部门之间有明确分工，而且部门之间的密切配合。宏观调控应当明确不同经济调控部门之间相互制约和监督的制度。为此，我们可以在法律中应当作出以下规定：（1）国家发改委、财政部、中国人民银行、商务部等调控部门相互之间可以就国家国民经济和社会发展计划以及经济政策的制定或者实施提出意见和建议。（2）一方认为其他方计划或者经济政策的制定或实施违反国务院或者国民经济宏观调控委员会的决议时，应当及时向总理报告，并可以向总理提请召开国民经济宏观调控委员会会议。（3）一方认为其计划或者经济政策的制定和实施需要其他方配合时，可以向总理提请召开国民经济宏观调控委员会会议。总之，在不同部门之间形成一定的制约和监督，避免宏观经济政策彼此之间的相互冲突和抵消，削弱宏观调控的功能及影响宏观调控目标的实现。第二节宏观调控的法制化宏观调控是政府最主要的经济职能，这种经济职能发挥作用需要一定的法律保障，如税收杠杆作用的发挥离不开税法强制力。由于国家管理经济的职能需要借助法律形式，宏观调控法便应运而生。无论哪个国家的宏观调控法，都集中体现了经济职能的要求。宏观调控有宪法上的法律依据。我国《宪法》第15条规定，“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织和6个人扰乱社会经济秩序。”一、宏观调控的法律化1.合法是政府宏观调控的第一要件宏观调控是政府行为，因此合法是第一要件。我国政府调控长期处于无法甚至违法状态，会损害私人利益。2.《宏观调控法》或《经济稳定法》的制定（1）2003年，三位从事法学研究的全国人大代表北大大学法学院的杨紫烜、西南政法大学的赵学清以及中国社会科学院的郑成思联名向全国人大提出议案，要求制定《宏观调控法》（中新网）；（2）2007年，国家发展改革委员会将制定《宏观调控法》草案提上日程。（3）参见吴越老师的文章：《宏观调控：宜政策化抑或制度化》，《中国法学》2008年第1期。3.国外宏观调控法治化的例证德国早就制定了《德意志联邦银行法》、《财政管理法》、《联邦预算法》等；美国也制定了《美国联邦储备法》、《财政收入法》、《税制改革法》等。两个国家宏观经济领域的立法都相当发达，但这并不排斥它们同时制定综合性宏观调控法律，以统帅宏观调