1第一节 金融体制改革的路径和发展脉络

第一节金融体制改革的路径和发展脉络本章执笔郭田勇褚蓬瑜2008年09月10日0824来源：人民网-理论频道【字号大中小】打印留言论坛网摘手机点评纠错E-mail推荐：【本章提要】30年金融改革取得了辉煌成就，也充满了曲折、争议。总体而言，改革已使中国金融业基本完成了由计划经济体制向市场经济体制的转变，金融业已上升为国民经济的核心产业，并有力地支持了国民经济其他部门的改革，适应了经济高速发展对金融服务的需要。本章通过对改革发展脉络的分析与梳理，一方面盘点过去、总结成果，另一方面汲取经验、透视问题，并结合全面开放后的市场格局，对我国下一阶段的金融改革与发展工作提出了一系列的建议。自1978年中共十一届三中全会开始，中国的金融改革至今已历经30年风雨。其间，中国金融业获得了前所未有的发展，取得了许多重大成就，基本形成一整套分工明确、功能互补的金融组织体系、健康平稳的金融市场体系和完善的金融调控监管体系。总结与回顾30年改革的进程，对于我们从总体上把握中国金融体系改革的历史脉络、改革现状和发展趋势具有重要的意义。第一节金融体制改革的路径和发展脉络银行体制的形成是与当时的经济体制相对应的，改革前我国实行的是社会主义计划经济体制，与此相适应，我国的银行业主要有以下特点：第一，“大一统”的银行经营模式。中国人民银行集中央银行和商业银行的作用于一身，既负责货币发行和金融管理，又具体从事各种业务经营。在当时特定的经济环境下，这种银行模式有利于政策的上传下达、指挥的协调一致和对经济全局的控制。第二，“大财政、小银行”的宏观管理体系。在高度集中的计划经济体制下，企业的生产、销售都是由国家负责统一安排的，基本建设投资规模也由国家统一确定，银行主要负责组织和安排资金，处于从属的地位，实际上起着会计出纳的作用。第三，银行内部的计划管理。全国银行各分支机构的人财物由总行集中统一管理、统一核算，吸收的存款交总行统一调配，贷款按照总行信贷计划和指令进行发放。第四，信用的单一化。由于企业生产资料的供应和产品的销售都是由国家统一安排，因此，商业信用被取消，企业之间不能发生信用关系，整个社会的信用方式集中于银行信用，非银行金融机构和金融市场等也就无从存在。总之，在中共十一届三中全会以前，我国金融业的基本特点是机构单一，业务范围狭窄，管理体制高度集中，在国民经济中地位不高，作用自然也就发挥得不够充分。1978年开始的中国金融体制改革就是针对改变这种单一的金融制度而开始的。30年的金融改革和发展历程，大体上可以分为三个阶段。一、准备和起步阶段（1978~1984年）第一阶段，金融改革的准备和起步阶段，大体上为1978~1984年，我国的金融体系结构开始了一种制度调整的发生阶段。在这个阶段，金融体系和结构出现了变化，最主要地表现在实行金融机构多元化，打破传统制度一统天下的组织结构，建立了二级银行制度的框架。主要特征可以概括为：1．从金融机构一元化转向多元化，按产业设置专业银行，出现了以产业分工为主要特征的专业银行机构。中国农业银行、中国银行、中国建设银行相继于1979年恢复成立或独立运营。中国农业银行负责统一管理支农资金，集中办理农村信贷，发展农村信贷业务；中国银行作为国家指定的外汇专业银行，统一经营和集中管理全国的外汇业务，并适当扩大职权。与此同时成立了国家外汇管理局，中国银行和国家外汇管理局对外两块牌子，对内一个机构。1982年8月，鉴于其他商业银行也相继开展了外汇业务，为进行统一管理，国务院决定将国家外汇管理局并入中国人民银行。1980年，建设银行除办理拨改贷外，还利用自己吸收的存款发放基本建设贷款，重点支持企业为生产国家急需的短线产品而进行的挖潜改造工程，并发放城市综合开发和商品房建设贷款。建设银行逐渐由完全办理财政业务，逐步过渡到既办理财政业务又办理金融业务，且金融业务的比重越来越大。1983年9月17日，国务院做出了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，决定“成立中国工商银行，承办原来由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务”。中国工商银行于1984年1月1日正式成立。工商银行成立时间虽晚，但其业务量最大，储蓄存款总额、中短期贷款总量、资金清算总量、城市机构网点总数均居各商业银行首位，是我国最大的商业银行。2．从单一银行体制转向二级银行体制，在制度安排上实行了信贷与发行分开。在工商银行成立之后，中国人民银行摆脱了具体业务，不再直接经营商业银行业务，独立行使信贷管理和货币发行权，真正地开始发挥中央银行的作用。这也使其在货币政策的制定和贯彻执行上拥有了更大的自主权，间接调控能力和金融监管能力得到进一步加强，有效地防范和化解了金融风险，保障经济秩序和金融秩序的稳定，促进经济改革和经济建设的顺利发展。3．形成存款立行的约束机制。由于制度安排的调整，从不重视存款转向存款立行，形成了存款立行的约束机制。在资金配置的制度上，由统存统贷过渡到存贷差额包干。统存统贷是指一切存款的使用权集中于总行，一切贷款由总行按季节给各分行核定指标，逐级分配下达，在指标内掌握贷放。但这种管理制度一方面不利于银行存款的增加，因为从基层银行来说，存款是否增加或增加多少，与自己没有切身的利益关系，所以不能充分调动他们吸收存款增加信贷资金来源的积极性；另一方面也不利于基层银行因地制宜地使用信贷资金，由于决定贷款数额者，不能充分掌握各地情况，从而难免出现有条件和应该贷款的项目没有资金，而不应该办理的项目却得到资金的情况。鉴于“统存统贷”体制存在的缺点，在改革之初的1979年即取消了这一制度，改为存贷款差额控制的办法，即“统一计划、分级管理、存贷挂钩、差额包干”，主要内容是：总行对基层银行由存贷款总额指标管理改为存贷款差额指标管理，不再约束基层银行的信贷总额，只控制存贷款差额，各级银行在完成存差计划或不突破贷差计划的前提下，多存可以多贷。这种体制改变了各级银行过去作为指令性计划单纯执行者的被动地位，使其拥有了在完成存贷差额计划的前提下发放贷款的自主权，有助于调动基层银行组织存款用好贷款的积极性，使派生存款过程在存贷挂钩的基础上得以展开，增强了派生存款机制的作用，基层银行开始具备一定的货币创造能力。4．新机构和旧机制并存，在制度变革的发生阶段，新机构和旧机制并存，机构是新的，但制度安排的运行机制基本上是旧机制起支配作用。二、转变与探索阶段（1985~1996年）第二个阶段就是我国金融体系走向市场化的转变与探索阶段。1985~1996年，金融基本制度进行了一系列的制度创新，为金融市场建立了初步框架。改革的主要特点和内容有如下几方面：1．中央银行制度的巩固。中央银行制度在建立之后不断进行改革调整，并于1995年3月颁布《中华人民共和国中国人民银行法》，随后又颁布了《货币政策委员会条例》。这些法律条文的颁布，奠定了中央银行的重要地位，为中央银行有效发挥作用做出了法律保障。2．大力发展多元化金融组织机构，在组织制度上实行了创新。第一，发展了一批非银行金融机构，包括农村信用社、城市信用社，以及由城市信用社转化而来的城市商业银行等，这是对我国银行体系的必要补充。一方面，方便了基层人民的生活，特别是为农民提供了更加便捷的服务；另一方面，更广泛地吸收了社会剩余资金。第二，组建了一批保险公司。1980年，中国人民保险公司恢复国内保险业务。从1988年开始，我国保险市场的多元化步伐不断加快，陆续设立了中国太平洋保险公司、中国平安保险公司两家全国性保险公司以及新疆建设兵团农牧业保险公司、天安保险股份有限公司、上海大众保险有限责任公司等区域性保险公司。1995年成立了中国人民保险（集团）公司，下设中保财产保险有限公司、中保人寿保险有限公司、中保再保险有限公司三个专业子公司，保险的范围逐渐广泛也更具体。第三，证券业快速崛起。1990年底以后，以上海、深圳两个证券交易所成立为标志，中国股票交易市场逐步步入规范的发展阶段，也意味着打开了对外资金融机构的市场准入大门。第四，信托投资公司、财务公司，以及各种外资银行也纷纷设立并逐步得到规范，极大地丰富了我国的金融市场。3．金融管理制度向市场化迈出了重要一步。在管理制度上放权让利，引入竞争机制和市场机制，实行银行间的业务交叉，通过业务交叉开展竞争。在管理机制上引入风险、利润、成本范畴，实行商业银行和政策金融分离。1994年成立三家政策性银行：国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，将原有国有专业银行的政策性业务与商业性业务分离，使原有专业银行逐步转化为国有商业银行。1995年颁布《商业银行法》，要求商业银行以“效益性、安全性、流动性”为经营原则，实行“四自”的经营机制——自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束，并逐步完善了银行资本金制度，实行商业银行资产负债比例管理、风险管理和加强内部控制的制度建设。4．金融宏观调控向间接调控过渡，从单一的行政型调控向运用经济手段转变。资金管理从统存统贷转变为差额包干的基础上，继而推进到差额控制和实存实贷，由指标管理过渡到资金管理；金融调控也从单一的行政手段直接调控向市场化运作机制调整，从开始的控制贷款规模，逐步启用中央银行的三大政策工具，发展到以比例管理彻底取代贷款规模控制。5．金融市场建设取得了长足的发展。证券交易所、同业拆借市场、票据市场全面启动。1985年实行了“统一计划、划分资金、实贷实存、相互融通”的新的信贷资金管理体制，允许专业银行间可以相互拆借资金，以发挥资金的横向调剂作用。到1987年底，除个别地区外，全国主要城市和地区都开放和建立了无形或有形的同业拆借市场。1990年3月，中国人民银行总行下发了《同业拆借试行管理办法》，对拆借市场参与主体和拆借资金期限、用途、利率等做了较为严格的规定，使拆借市场更加规范。1996年6月1日，中国人民银行放开了对同业拆借资金利率的上限管制，拆借利率根据市场资金供求情况由拆借双方决定，中央银行不做任何干预。单个交易品种的日加权平均利率形成“全国银行间拆借市场利率”。在票据业务上，1993年5月，中国人民银行发布了《商业汇票办法》。1994年7月，人民银行下发了《关于在煤炭、电力、冶金、化工和铁道行业推行商业汇票结算的规定》，随后又在棉花、生猪、食糖、烟叶四种农副产品购销企业中推行，并相应安排了再贴现资金规模。1995年5月10日，八届全国人大常务委员会第三次会议通过了《中华人民共和国票据法》，并于1996年1月1日起实施。该法对票据行为及有关法律责任做出了原则性的规定，使得商业汇票成为企业重要的融资渠道，成为人民银行进行经济结构调整的重要信贷政策工具，票据的再贴现日益成为中央银行重要的货币政策操作工具。6．中国外汇市场伴随我国经济体制改革的深化和对外开放的不断扩大产生并发展起来。1985年12月，深圳特区设立了我国第一个外汇调剂中心，正式开办外汇调剂业务。1988年，各省、自治区、直辖市、经济特区都设立了外汇调剂中心，外汇参与者进一步放宽，同时放开了外汇调剂价格，取消了调剂最高限制，允许外汇调剂价格随供求状况而浮动。1988年9月，上海市在原有外汇调剂市场的基础上实行外汇调剂公开交易，并在随后的几年里逐步成立了多家外汇调剂公开市场。但由于外汇调剂市场本身存在的局限性，使得建立全国统一的外汇市场提上议事日程。1994年4月4日，中国外汇交易总中心在上海成立，银行间外汇市场正式运行。1996年6月20日，外商投资企业纳入银行结售汇体系后，各地的调剂中心改造成为外汇市场的分中心。在汇率制度上，1994年1月，实现汇率并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制。1996年底，实现了人民币经常项目兑换。1997年亚洲金融危机爆发后，中国保证了人民币币值的稳定，之后则稳定盯住美元。总之，我国这个阶段在向市场金融体系的转变过程中进行了卓有成效的探索，为迈向市场金融体系奠定了基础。三、调整和充实阶段（1997年至今）第三个阶段是我国金融体系变革进入市场金融体系框架的调整和充实阶段。从1997年开始至今，实行以调整和充实为主要内容的制度演变。在这个阶段，我国宏观经济发生了新的变化，由传