第七章财政政策

1第七章财政政策第一节财政政策概论一、财政政策的定义、性质及构成1、定义财政政策是指以特定的财政理论为依据，运用各种财政工具，为达到一定的财政目标而采取的财政措施的总和。简言之，财政政策是体系化了的财政措施。2、性质（1）财政政策是国家（或政府）有意识活动的产物，因而它是上层建筑的范畴；（2）国家可以利用财政政策达到自己的预定目标；（3）财政政策是政府干预经济运行的主要调控手段；3、构成（1）财政政策的传导机制简单地说，财政政策传导机制，就是财政政策在发挥作用的过程中，各政策工具通过某种媒介体的相互作用形成的一个有机联系的整体，财政政策发挥作用的过程，实际上也就是财政政策工具变量经由某种媒介体的传导转变为政策目标变量（期望值）的复杂过程。那么，财政政策主要通过哪些媒介体将财政政策工具的作用传导出去？主要的媒介体是收入分配、货币供应与价格。财政政策工具变量的改变主要是通过引起上述媒介体中间变量的改变来达到预期目标。这样，政策能否达到预期目标，在很大程度上就与传导机制的作用联系在一起。不注重对政策传导机制的研究，就无法回答财政政策在贯彻执行中的种种效应偏差，并无法解释财政政策体系的整体作用的机理。（2）财政政策的构成①财政政策工具；②财政政策中介指标；③财政政策目标；二、财政政策的构成财政政策工具财政政策中介指标财政政策目标21、财政政策工具（1）税收工具税收作为国家主要的收入政策工具，与其他财政政策工具相比，具有强制性、无偿性、因定性等特征，因而可以对宏观经济运行进行广泛调节，成为实施财政政策目标的一个重要手段。①税收的调节作用：第一，税收可以调节社会总供给与总需求的平衡关系，从而稳定物价、促进经济平衡发展。在总需求方面，国家可以依消费需求和投资需求为对象设立税种并调整税率，如设立消费税，从而实现对社会总需求的调控；在总供给方面，可以通过提高（降低）税率，限制（刺激）有关商品和劳务的生产与供给，即借助税收工具有效调节社会总供给，从而实现宏观经济的平衡的目标。第二，税收可以调节产业结构，优化资源配置，促进经济增长。国家可根据当前的经济形势，制定相应的产业政策，并通过降低税率、减免税等手段，鼓励、支持“瓶颈”产业的发展，也可以利用提高税率、加重税负等手段，限制长线产业的发展，从而达到优化资源配置、提升产业结构、促进经济增长的目的。第三，税收可以调节收入，实现公平分配。合理配置税种，科学确定税率，能够有效调节国民收入分配，实现公平与效率的兼备。例如，累进个人所得税的征收，就是有效调节收入分配的工具。税收的调节作用主要通过税收比率的确定、税负分配，以及税收优惠和税收惩罚体现出来。税收比率是指税收收入占国内生产总值的比重，是财政政策实现调节目标的基本政策度量选择之一。当一国税收作为财政收入的基本来源时，宏观税率就成为衡量财力集中或分散程度的一个重要指标。宏观税率提高意味着政府集中掌握的财力或动员资源的能力高，反之则低。政府动员资源的能力如何，对于宏观经济运行的稳定及经济的发展会产生巨大的影响。一般来说，政府提高宏观税率，会对民间部门经济起收缩作用，意味着更多的收入从民间部门流向政府部门，相应地，民间部门的需求将下降，产出也随之减少；反之，若政府降低宏观税率，则会对民间部门经济起扩张作用，需求将相应地上升，产出也将相应地增加。税负分配是指税收在经济主体之间的分配安排。一般通过以下两个方式实现：一方面是由政府部门来进行，主要是通过政府的税种选择和制定不同的税率来实现；另一方面是通过市场活动来进行，主要是通过税负转嫁的形式体现出来。税负转嫁的结果使纳税人的名义税负与实际税负不相同，即税负转嫁是在政府税负初次分配的基础上，通过市场机制的作用而3进行的税负再分配。两个层次的税负分配，对于不同收入的变动、相应的个人与企业的生产经营活动，以及各种经济主体的行为均会产生重大影响。税收优惠与税收惩罚是指在征收正常税收的基础上，为了某些特殊需要，而实行的鼓励性或惩罚性的措施。这种措施在运用上具有较大的灵活性，它往往起到正常税收难以起到的作用，因而在各国税法中都不同程度地保留着某些税收优惠性和惩罚性的措施。税收的优惠性措施包括：减税、免税、宽限、加速折旧，以及建立保税区等；税收惩罚包括：报复性关税、双重征税、税收加成、征收滞纳金等。无论是优惠性还是惩罚性的措施，对实现财政政策的某些目的都起到了一定的促进作用。②税收工具调节作用的局限性：第一，税收政策的制定和执行往往需要经过一定的法律程序，具有较长的决策时滞。一国政府的税收增减都是通过调整税法来实现的，而税法是需要经过一定的政治程序才能通过、付诸实施的。第二，税收政策具有减税容易、增税难的特征。因此在增税时，容易遭受到纳税人的反对，使得税收的执行难度往往较大。第三，税收直接影响人们的可支配收入，而且是无偿的永久性的影响。当政府以增加税收的办法来弥补财政赤字时，实质是将资金从个人或企业手中转移到政府手中，抑制了私人的消费需求。并且，若政府扩大支出的效率不高或无效益时，增加税收将会进一步加强对消费需求的抑制。第四，税收政策的效果往往是通过改变消费者的可支配收入，并进一步影响消费者的消费水平而实现的。因此，税收政策的效果与消费者的边际消费倾向密切相关，而消费者的边际消费倾向对于政府来说，却是一个不确定的因素。（2）公债工具所谓公债是指，国家或政府以其信用为基础，向国内外举借的债务。也就是说，公债是国家或政府以债务人的身份，采取信用的方式，通过借款或发行债券等方式取得的收入。①公债的作用公债作为现代社会实现财政政策目标的重要工具，其作用主要表现为以下几个方面：第一，弥补财政赤字，保持宏观经济平衡。发行公债弥补财政收支差额，是目前世界各国普通的做法。它有利于实现社会总供给与总需求的平衡，为抑制通货膨胀，促进经济增长创造良好的环境。第二，筹集建设资金，优化经济结构。发行公债筹集国家建设资金，可将部分消费基金转化为积累资金，弥补建设资金的不足，增加国家重点建设项目投资，优化经济结构，促进经济增长。这项功能对我国尤为重要。4第三，公债是财政政策与货币政策的连接点，可被中央银行用作调节资金供求与货币流通的工具。中央银行可以根据国民经济运行的实际状况及宏观经济政策的需要，适时开展公开市场业务，通过在二级市场买卖国债，有效调节资金供求和货币流通、稳定货币、稳定物价。第四，公债可以达到其他财政政策工具不能达到的财政目标。比如，通过公债可以使国家通过扩大公共支出单纯地刺激供给增加，但增税则不能达到这样目的，因为增税行为本身对经济的影响是紧缩性的。②公债作用局限性但是，公债往往可以产生以下五种效应：第一，排挤效应。所谓“排挤效应”，是指由于国债的发行，使民间部门的投资或消费资金减少，从而对民间部门的投资或消费起到一定的抑制作用。第二，货币效应。所谓“货币效应”，即国债发行使货币供求变动。一方面，可能使部分流通的货币变为现实流通货币；另一方面，可能把存于民间部门的货币转到政府部门，或由于中央银行购买国债增加货币的投放。这些由于国债发行所带来的货币的一系列变动，统称为“货币效应”。第三，收人效应。由于国债主要靠未来年度增加税收来偿还，而国债持有人在国债到期时，不仅要收回本金而且需要得到利息报偿。政府发行国债主要用于社会公共需要，人人均可享用。这样，在一般纳税人与国债持有人之间就产生了收入的转移问题。此外，国债所带来的收入与负担问题不仅影响当代人，而且还存在着所谓“代际”的收入与负担的转移问题。第四，流动性效应。所谓公债政策的流动性效应是指，通过改变公债的流动性程度来影响整个社会的流动性状况，从而对经济产生扩张性或抑制性效应。公债政策的流动性效应主要通过以下两种措施来实现：①调整公债期限的构成，即发行不同数量的长期公债和短期公债来实现政策目的。由于长期国债的流动性低，短期国债的流动性高，因此，在经济处于萧条时期时，增加短期公债的发行可以提高整个社会的流动性状况，扩大社会总需求。而当经济处于繁荣时期时，增加长期公债的发行可以减少公债的流动性，抑制社会总需求。②改变公债资金来源：公债的认购单位可以分为银行部门和非银行部门。银行部门认购公债，会通过扩大信贷规模而增加货币供应量，在经济萧条时，增加银行系统持有的公债份额可以刺激投资和消费需求；非银行部门认购公债，只会引起资金使用权的转移，不会引起货币供应量的增加。5在经济繁荣时期，从非银行部门借入资金，可以减轻通货膨胀的压力。第五，利率效应。所谓公债政策的利率效应是指，通过调整公债的利率水平和影响其供求状况来影响金融市场的利率变化，从而对经济产生扩张性或抑制性效应。公债政策的利率效应主要是通过确定公债发行利率和改变公债价格来实现的：①确定公债的发行利率。通过改变公债的利率水平可以影响金融市场的利率，从而达到影响整个社会的投资需求和消费需求的目的。调低公债的发行利率，可以带动金融市场利率水平下降，从而刺激投资需求和消费需求；调高公债的发行利率，可以推动金融市场利率水平上升，从而抑制总需求。②改变公债价格。公债价格与利率呈反方向变化。政府大量买进债券可以刺激公债价格上升，使利率水平下降产生扩张性效应；政府大量抛售债券则会使公债价格下降，使利率水平上升产生紧缩效应。在经济繁荣时期和萧条时期，政府可以通过改变公债利率和价格来达到宏观政策目标。总之，有利必有弊，公债作为一种财政政策工具，自然也有一定的弊端。公债作为一种债务，它是需要定期还本付息的，其财源来自于税收和其他收人。为偿还公债而引起的税收或其他财政收入的增加，必然导致社会公众可支配收入的减少，从而形成对国家政府及其人民的公债负担。从政府层面而言，政府发行公债就是政府债务的形成过程、而还本付息便构成政府的负担，当债务过大时，就有产生债务危机的可能性；从社会公众层面而言，不论公债资金的流向和效益如何，公债的偿还在很大程度上最终还得依靠税收，这必然会形成纳税人的负担，而当政府通过“借新债还旧债”方式来暂时偿还公债时，实际上是把偿还的负担转移给下一代人，这不仅仍要加剧下一代纳税人的负担，而且还将对未来的经济发展带来一定的负面影响。（3）经常项目支出工具经常项目支出工具，主要指政府满足纯公共需要的一般性支出，它包括购买性支出和转移性支出两大部分。①购买性支出购买性支出，包括商品和劳务的购买．它是一种政府的直接消费支出，主要包括：行政支出、国防支出、科教文卫支出，以及工交商农等部门的事业费等等。由于购买性支出是决定国民收入大小的主要因素之一，其规模直接关系到社会总需求的增减。因此，根据凯恩斯主义的需求管理政策，购买性支出工具的作用主要体现在对社会总需求，以及总需求与总供给的平衡的调节。当社会总需求明显超过总供给，通货膨胀压力过大时，政府6可以采取减少购买性支出的政策，减少需求；反之，当社会总需求明显低于总供给时，资源不能得到充分利用，政府可以采取增加购买性支出的政策，以刺激需求。并且，由于乘数效应的存在，政府购买性支出政策可称得上是实现反经济周期、合理配置资源、稳定物价的强有力工具。购买性支出工具的局限性表现在以下两方面：第一，与转移支出政策相比，其对国民收入分配再分配的公平性差。例如，增加政府雇员工资与增加失业人员的救济金相比，前者会扩大就业者与无业者之间的收入差距。如果同时同比例提高两者的收入，对需求的影响就取决于他们的边际消费倾向。就单个消费者来说，其边际消费倾向（每增加一单位的收入中用于增加消费的比率）与他的个人偏好相关；就消费者群体来说，则其年龄、职业、社会环境等方面因素对其边际消费倾向的影响较大。一般而言，一国的政府雇员的边际消费倾向往往低于失业人员的边际消费倾向，再加上与一国的其他同等素质的劳动者比较，如果政府雇员的实际收入（业余收入、灰色收入甚至是黑色收入均应包括在内）并不低，则这种支出对需求的刺激作用也是极其有限的。第二，这一支出政策的效率取决于政府工作的效率。例如，政府是否有必要设置那么多的机构，雇用那么多的雇员，政府雇员的工资是否已足够高，办公设施条件是否已足够好等等。根据公共选择学派的观点，国家政府机构本身有膨胀的倾向，稳定