第三章公共政策方案的制定

第三章公共政策方案的制定方案制定是一个实体性的阶段，在现代社会条件下，公共政策的方案制定是一个科学导向和利益导向相互依存、相互作用的复杂过程。本章从三个方面分析这个过程：第一是政策规划方面，着重说明形成各种政策备选方案时的一般原则和程序。第二是政策论证方面，着重说明论证的意义、方案和标准。第三是政策合法化方面，着重说明政策方案获得权威认定的程序。第一节政策规划政策规划是指政策方案的设计、整理、比较、选择等一系列工作。决策者围绕着特定的政策问题，将希望达到的目标、各种利益要求、未来的发展趋势、可能调动的资源、时间、空间的限制等因素加以统筹考虑、全盘规划。政策民主化是决策民主化的要求，也是决策科学化的要求。从抽象意义上说，政策方案都应具备以下几个方面的性质：（一）目的性。政策方案的目的指向性应该清晰合理。第一，对政策问题的表述清楚明确。第二，有清楚设定的目标或目标系统，有充足的理由解释为什么选择这样的目标，有可以衡量目标实现的标准。任何一种目标的设定，本质上都是以一定的利益和价值观念为基础的。一个目的性清晰的政策方案，应该巴某种目标于某种利益的相互关系说清楚。一、政策规划的特性（二）前瞻性政策规划着眼于未来，科学的预测分析是政策制定的一个重要环节。一项好的政策，必然包含对各种可能性的预测。（三）可行性政策方案最终应交给有关的具体执行部门付诸实施。政策方案的可行性包括三个方面（1）政治可行性。被决策机构及政策相关群体支持和接受的可能性。（2）经济可行性。政策资源获取的可能性。（3）技术可行性。(美国一位州众议员提出一项议案：对本州的每一对非婚同居者征收每年1500美元的税)（四）过程性政策规划既是一个政策形成过程，又是一个政策动态发展的过程。前者是指政策规划讲求政策制定过程的开放性，把政策方案的制定视为一种信息沟通、激发创意、协调立场和利益、引导社会风气和公众行为的过程，后者是指政策规划要求根据客观形势的变化及时修正政策方案的某些规定性，使政策方案保持导向性和适应性。（五）整体性整体性是指政策规划关注的是系统性的政策问题在未来的情形，及其相应的解决办法。这类问题具有相当的结构性，常以一群、一片、一团或一类的形式出现。政策规划的主要任务也就是对于整体的原则规定性，而，对于某一项单一的政策问题一般不作出政策规定，甚至不予理会。二、政策规划的主体在现代社会条件下，政策规划的过程是一个多个主体共同介入、民主协商的过程。不同主体及他们之间的关系构成了政策规划的权力结构。每个国家的政策规划活动都是在一定的权力结构中运行的。一般来说，政策规划的主体包括下面四类。（一）执政党发挥核心和主导的作用。鉴于各个国家政治制度不同，不同性质的政党在规划过程中的具体作用也有很大差别。在实行多党制的国家，政党通过选举来争夺政府首脑或议会中的多数，执政之后，政党通过它对政策的制定和规划来体现党的意图，实行它所代表的集团或阶级的利益。（二）行政机关行政机关依法掌握着国家公共行政权力，是国家职能的直接体现者和执行者，政策规划的主要承担者，在国家政策的规划过程中具有基础性的地位和作用。行政机关进行政策规划的权力一般是由宪法和法律赋予的。行政机关可以依据立法机关的授权制定行政法规，进行行政立法。行政机关还可以制定关于国家行政管理的政策法规，提交立法机关审议和通过，享有立法创议权。此外，行政机关拥有门类齐全的专业队伍，并通过他们与体制外的专家群体保持着密切的联系，在政策规划过程中具有得天独厚的条件。（三）立法机关一项重大政策规划只有经过立法机关的审议和通过，才能成为正式的法案予以颁布和执行。立法机关通过提案、审议等方式，在国家重大政策的规划中起着不可替代的权威作用。（四）研究机构被称为“智囊团”或“思想库”。是一个极其重要的主体。研究机构集中了大批的专家技术人员，针对某些科学技术问题或社会问题，运用技术知识和广泛、动态的情报资料，进行调查研究和综合分析，为决策者提供科学的计划和意见。政策研究机构可以分为两类：政府研究机构。如美国的兰德公司、防务分析研究所，日本的综合开发机构，中国的国务院经济发展研究中心、农村发展研究中心等。非政府研究机构。美国的胡佛研究所、福特基金会等。三、政策规划的分类（一）依据规划主体性质来分类（1）中央的政策规划。在我国，中央负责规划重大的、宏观的、具有战略性的政策。一般是由中央领导人首先提出政策目标、基本原则和指导思想，然后由政策研究部门或综合部门对此进行调查研究，并起草政策方案，经过反复磋商、修改或审定，最后由中央领导机关批准通过。另外一些则是由研究机构或综合部门在实际调查研究中发现问题，提出建议，被领导采纳后再进行详细的方案规划，最后经过反复修改而形成政策。（2）地方的政策规划地方政府一方面要贯彻执行上级的政策，另一方面又要在自己的权限范围内对本地区的事务进行政策规划，在地方一级政府的政策制定活动中拥有相当大的决策权力。地方政府在规划地方政策时，应把中央或上级政府部门的政策目标作为规划的主要方向，使地方的政策与中央的精神协调一致。（二）根据政策方案本身的性质来分类（1）渐进的政策规划。鉴于人的知识的有限性，在信息不充足的条件下，政策规划考虑的范围不能太广太复杂。渐进的政策规划主张在进行规划时，以当时社会上所共有的价值取向为基础，调整因时间改变而产生的边际差距，进行连续、渐进、修补性的规划。一般来说，渐进的政策规划都是原有政策方案的修改方案，对社会产生的震动小，能适应各方面的需要。（2）延伸的政策规划政策方案是从原有的政策方案中引申出来的。延伸的政策规划有两种情形：一是政策方案与以前的政策方案属于同一政策范畴，例如从社会福利政策延伸到老人福利政策、社会救助政策等；二是两者不属于同一范畴，其基本观念属于不同的政策范围。如计划生育政策的基本思想就来源于社会发展政策、经济发展政策等。（3）创新的政策规划它与过去的政策方案没有关联，带有明显的创造性。这种政策规划要求有知识的新组合，要求有高于一般水平的政策思维能力，成功的政策规划能够推动较大规模的体制改革和社会改革，从而产生巨大的效益。四、政策规划的原则（一）公正原则。要兼顾政策相关主体的利益，不能有所偏私，不能先入为主的对某些人有利或不利，或为成全一部分人的利益而牺牲另一部分人的利益。（二）个人受益原则。确认公民是政策规划的最终受益者，反对空洞的、抽象的、不切实际的政策目标，作为个体的公民最终是否直接受益，是检验政策规划是否合理的主要社会指标之一。（三）劣者受益原则。社会弱势群体作为竞争的失败者，最需要得到政府的帮助和扶持，除了政府之外，很少有其它的社会主体给与他们不附加不平等条件的帮助。因此政策规划在价值取向上要考虑社会弱势群体的利益。（如中国新一届政府的惠农政策，免征农业税。在美国，由于联邦政府长期以来对农民的政策倾斜，农民已经不再是一个弱势群体，相反，农民群体已经发展成为一个强势的利益集团—农业利益集团，甚至可以摆脱联邦的管理和监督。而且联邦政府对农产品的一系列扶持和优惠政策使得北美自由贸易区迟迟不能建立。）（四）普遍受益原则。公共政策规划的根本性质，在于它是“公共的”，它着眼于社会上绝大多数人的需要，体现社会分配中的普遍受益原则。五、政策规划的程序政策规划是一个综合性的研究、设计和决策的过程。它的基本程序包括确立政策目标、拟定政策方案、方案评估择优三个步骤。（一）确立政策目标政策目标就是政策规划主体希望政策所要达到的最终成果。它不仅是政策设计和政策择优的基础，也为政策执行和评估提供了标准。政策问题对于政策目标的确立发挥着根本性的作用，政策目标的内容，就是为了消除产生问题的根本原因。在确立政策目标时，应注意下列几个要素：（1）政策目标是切实可行的，是从实际情况出发的，充分考虑到政策资源和自然、社会环境的限制。（2）政策目标应该是明确具体的，语言表达应该准确清晰，没有歧义，目标的时间期限和实现目标的约束条件都是明确的。（3）政策目标应该是规范而合理的，政策目标既符合国家宪法、法律和社会的道德规范，又具体体现了政策规划者所代表的社会利益。（4）政策目标之间应该是协调一致的，不能相互矛盾。（二）拟定政策方案包括轮廓设想和细节设计两个步骤。轮廓的设想是指运用创造性的思维，从不同的角度和途径，勾勒出多种实现政策目标的思路和方案轮廓。政策规划者在设想方案轮廓时，要重视创造性的发挥，突破观念和思想的束缚，发挥自己的远见和魄力，提供新思路新设想。在设想方案轮廓时，要尽量撇开细节。（南京长江大桥建设的融资问题）方案的细节设计是按照方案轮廓，确定实现目标的具体途径和、措施和方法。要重视理性分析，保持冷静的头脑和求实的精神，要对方案进行严格的论证、反复的计算和细致的推敲，注意运用操作性的方法和手段。（三）方案评估择优方案评估择优是指对拟定出来的政策方案，通过系统的分析，在充分比较的基础上判断、选择或综合出一个最佳方案，以形成政策预案。方案的评估与方案的择优紧密相连，评估是择优的前提，择优是评估的结果。方案评估是全面评估所有政策方案的过程。因为方案评估发生在政策执行之前，所以带有预测分析的性质。方案评估者对各种政策方案从效益、价值、可行性、风险性等方面进行预测分析，从中判断出各种方案的优劣。评估活动要紧紧围绕政策目标来进行，否则，方案评估就失去基本导向，失去意义。方案的择优就是在所有经过评估的方案中选择最佳方案的过程。方案择优的过程，同时也是领导者进行决策的过程，渗透着复杂性和艰巨性。领导者必须遵循政策规划的原则，运用科学的程序和方法，在权衡利弊之后选出最佳方案。有时候，择优还表现为一个方案综合的过程，即以一个较好的政策为蓝本，广泛吸取其他方案的优点，综合出一个新的、满意的政策方案。第二节政策论证在现实社会中，由于社会问题的复杂化和社会利益的多元化，围绕着政策问题而形成的争论是普遍现象。政策方案的提出者要为政策作论证；方案的采纳者要在论证的基础上选择采纳还是不采纳。政策方案的反对者会从相反的方向上对方案作论证。政策方案的评估择优过程实际充满了论证和驳论，并在两者之间寻求平衡，在此过程中政策论证是一个重要的环节。决策者需要向多个方面反复论证：一是向上级领导论证。二是向立法机关论证。三是向媒介或公众作论证或解释。一、政策论证的基本要素所谓政策论证，其实就是要解释、说明目的与收到的逻辑关系。目的涉及到行为主体的利益与价值观，手段涉及知识与客观条件。（一）政策信息政策信息是经过人的选择、解释和整理的数据和资料。这些资料能够回答下列五个问题：第一，什么是要解决的问题，它是什么性质的问题？第二，过去和现在有过哪些解决这个问题的政策，它们取得了什么成效？第三，已经有的政策成效对进一步解决问题有多大价值？第四，为了进一步解决问题，目前有哪些可以选择的政策方案，预计会取得什么效果？第五，应该将哪一个方案付诸实施？通过回答这五个方面的问题，我们就会得到五种类型的政策信息，即关于政策问题的信息，关于政策未来的信息，关于政策行动的信息，关于政策产出的信息，以及关于政策实施的信息。（二）政策主张政策主张就是政策方案所要建议采取的实际行动，也包括为支持这样的行动所需要的资源。政策主张是从政策信息中作逻辑推理而得到的结果。因此，政策论证就是要解释这种逻辑关系，并验证这种逻辑关系是否能够成立。（三）立论理由立论理由是一种前提性的假设。依据它，我们才会从政策信息中推导出政策主张。必须注意的一点是，立论理由是一种解释框架或解释方式，它与人的知识、经验、信仰有关。面对同样的政策信息，如果所持的立论理由不同，可以推导出完全不同的政策主张。（四）立论根据立论根据是将信息转变为政策主张的深层次的理由，因此它等于是立论理由的理由，或叫做二级理由。立论根据的一个重要作用是将其他可能的假设予以排除，从而使立论理由得以成立。换句话说，立论根据为立论理由提供合法性。（五）驳论驳论是对立论理由的反驳、排斥或限定。任何一种立论理由，总需要某些条件为前提。超出一定条件范围，或条件不存在，立论理由就站不住脚，其推论也就未必有效。所以驳论实际上是为立论理由确定一个生