中国铁路运输业引入竞争机制的理论依据及可行性分析

中国铁路运输业引入竞争机制的理论依据及可行性分析[摘要]文章分析了铁路运输业的特征以及铁路引入竞争机制的必要性，介绍了国外铁路引入竞争机制的不同模式，根据中国铁路的实际情况，提出中国铁路应通过市场化改革，建立可竞争的市场结构，用可竞争性理论指导中国铁路引入竞争机制并建立相应的竞争模式，通过制定激励性管制政策，促进铁路总体效率的提高。（中经评论·北京）一、问题的提出经济学研究分析表明，垄断带来的经济效率和社会福利损失是十分明显的。铁路是一个垄断特征比较明显的行业，因此，世界各国对铁路产业的制度模式以及改革无不给予高度重视。垄断是对非竞争性市场结构的泛称，其主要形式表现为独家垄断和寡头垄断。根据垄断形成的原因不同，又可以分为技术垄断、行政垄断和自然垄断。技术垄断是由于技术上的优势而形成的垄断地位，独家技术专利是产生技术垄断的主要原因；行政垄断是由于政府的行为而导致的垄断现象；自然垄断的定义相对复杂一些，概括来说，自然垄断的概念是建立在成本的劣加性基础上的。假设有K个企业生产若干不同产品，任意一个企业可以生产任何一种或多种产品，如果单一企业生产各种产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，企业的成本方程就是部分可加的。如果在所有相关产量上企业的成本都是部分可加的，那么这个行业就是自然垄断行业。铁路运输产业从它的特性上看，既具有有效竞争的一面，又有自然垄断的一面，既具有企业性的一面，又具有公益性的一面，在很多情况下，它是“马歇尔困境”的典型表现，铁路运输业的改革，需要根据铁路的基本特性来进行，把“引入竞争”和“有效竞争”有机地加以结合。否则，铁路改革可能成为纳税人沉重的负担，并成为特殊既得利益集团的寻租源泉。毫无疑问，一般的市场规则仍然可以作用于铁路，但却受到铁路基本属性的内在约束。当然，铁路的这些基本属性决不是铁路改革裹足不前的借口，也决不是铁路经营不尽如人意的经济绩效的前提。实际上，针对铁路产业特性的经济解释很早就有了。亚当斯在1877年就说过，“铁路业出现了一个很显著的问题，这个问题亟待解决……很显然，公认的交易规则仍在起作用，但已不能很好地规范……这些现代交通设施的运用”。钱德勒在1977年说，“……无论对于铁路管理者还是投资者来说，竞争的逻辑都将是无一幸免的破产”。鲍默尔的可竞争性理论认为，即使象铁路这种具有自然垄断特性的部门也可以实行有效竞争，引入竞争或引入可竞争性因素。无一例外地，这些学者们的观点表明，铁路具有特殊的产业特点和属性，这些特性决定了铁路运输业特殊的组织结构、行为方式和经济绩效。我们在进行铁路产权层次、组织边界重构层次和管理层次的改革时，要结合铁路的基本产业特性，充分引入市场竞争机制，使铁路企业真正作为完全意义上的独立自主、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人主体参与市场竞争。这不仅是铁路企业自身发展的要求，同时也是适应市场经济体制，顺应社会发展趋势的必由之路。而这就要求我们在改革过程中以提高铁路企业的经济效益为突破点，将垄断性与经营性不分、公益性与企业性不分的传统运输组织机制，变革为效益型运输组织机构，以提高铁路企业自身经济绩效，同时创造社会整体福利。二、不同国家铁路竞争模式的分析、比较与启示不同国家的铁路经营模式虽然不同，但各国铁路都试图通过竞争来提高铁路的运营效率，然而，各国铁路的竞争程度和竞争模式并不相同。1、美国。美国曾经是铁路最发达的国家，直到现在，美国铁路的营业里程仍然排在世界各国之首。美国铁路一直是私有化的（1970年代后成立的Amtrak公司除外），政府为了保持铁路竞争，建立了针对铁路的管制体系。美国铁路竞争状况与它对铁路的管制政策有着密切的联系。（1）1870年代以前，美国的运输市场基本上是处于开放的自由竞争状态，政府很少对运输市场进行管制。随着铁路的不断发展，铁路在技术方面的优势日趋明显，技术上的优势使铁路逐渐占据了市场优势，为了获得更多的市场（垄断）利润，通过联合和兼并扩大企业规模无疑是一个重要途径，于是这一时期铁路联合和兼并的案例不断增多。然而在社会逐渐意识到铁路的垄断地位日趋明显并且铁路利用垄断地位制定运价（出现差别待遇）时，公众对铁路的投诉不断增多。在诸多原因的影响下，导致了对铁路管制政策的出台（历史上管制最早出现在美国，而其对象恰恰是铁路）。早期的管制政策是针对垄断的，有关法律的每一条款几乎都涉及到反垄断内容。到1920年以前，对铁路垄断行为的管制结构基本形成，管制的宗旨是迫使铁路（公司）之间进行强有力的竞争。（2）20世纪30年代以后美国运输市场结构发生了巨大变化，汽车、航空、管道等运输方式迅速发展，与铁路形成了激烈的竞争。这一时期，铁路在运输市场的垄断地位逐渐消失，加上铁路内部的竞争，铁路公司的财务状况普遍恶化。20世纪60年代后期，有若干铁路公司相继破产，包括规模很大的宾夕法尼亚中央铁路。这种情况震动了美国政府，为了整顿和挽救铁路，70年代以后，逐渐出台了一些法律，旨在放松对铁路的管制。随着放松管制政策的实施，铁路的兼并案例有所增多。美国一级铁路货运公司的数量由1982年的32家减少到1999年的6家。放松管制使铁路运营效率获得了极大提高，同时铁路货运运价也明显下降。放松管制后，管制机构的一项重要责任仍然是保持铁路竞争态势。负责对铁路进行管制的地面运输委员会（STB）一项重要的管制权利是审批铁路合并，或者在涉及公共利益时，为了促进竞争而附加一些合并条件（例如，强制开放通路权或者禁止一些线路的合并）。另外，当竞争程度不够或者市场形势的变化将导致竞争削弱时，STB会行使对有关行为和运输径路的管制，以保证通路权的开放和竞争的存在。所以，即使有铁路合并案的发生，美国的管制体系在保证铁路竞争方面仍然发挥了重要作用。2、日本。日本铁路在二战后曾一度实行国有，政府对铁路各项活动直接进行管理和控制。由于政企合一，业内缺乏竞争机制，使得整个铁路行业缺乏活力，生产经营效率低下，成本上升。从1970年到1986年，铁路运营收入年增长率为7.1%，大大低于运营成本的年增长率9.2%。日本铁路在20世纪60年代后经历了几次改革，收效甚微。80年代末期，在总结以前改革经验基础上，经过审慎研究，由政府推动，自上而下地对铁路进行了重组。重组后的日本铁路成立了6个区域性的客运公司和一个全国性的货运公司。日本铁路改革的一项重要原则是民营化与引入竞争相结合。在引入竞争方面，由于不同公司（客运）处于不同区域，因此，它们之间的竞争很少是直接的线上竞争，而更多的是各公司在服务质量、经营绩效等方面比较性竞争，或者说是标尺竞争。3、欧盟国家。欧盟各国铁路普遍实行了“上下分离”的改革，在引入竞争机制的做法方面情况也不完全相同。欧盟国家铁路几乎都有过国有化的经历，为了实现政企分开，扭转亏损局面，各国铁路都努力引入竞争。不过引入竞争比较充分的可能只有英国铁路。改革前的英国铁路效率低下，从上个世纪50年代后，英国铁路就逐渐失去了竞争优势，并开始亏损。1952年到1992年，英国铁路先后关闭了45%的客运站、90%的货运站和仓库、80%的编组站、30%的客运线和40%的货运线。铁路客运市场份额从20%下降到约6%，货运市场份额下降到约7%。为了解决铁路的财务危机，英国政府决定通过引入竞争和实行私有化改革实现减少政府补贴和提高市场份额的目标。英国铁路曾有四种可选择的改革模式：（1）将铁路整体出售，形成全国性垄断公司；（2）将铁路组建为多个私营的区域性公司；（3）将铁路按照业务分别进行重组；（4）实施铁路基础设施与运营的分离，既“上下分离”，推进分离后的各公司股票上市。经过分析和论证，英国政府最终选择了第四种模式。重组后的英国铁路组建了100余家运营或与运营相关的公司，包括1家路网公司、25家客运公司、6家货运公司、3家机车车辆租赁公司、13家基础设施维修公司、7家机车车辆维修公司和40余家其他方面的公司。英国铁路通过实行“上下分离”，实现了开放通路权，为客货运营竞争创造了必要条件。和美国、日本铁路有所不同，英国铁路在实行上下分离后，在更大程度上降低了进入和退出铁路运输市场的成本，并通过降低市场的进入和退出成本来增加铁路运输市场的可竞争性。由于运输经营与基础设施分离，同时，存在独立的机车车辆租赁、维修和提供其它相关服务服务的公司，所以，新进入者进入铁路行业的壁垒大大降低（不需要大量的初始投资，进入和退出该行业更加容易）。上述国家铁路的改革能够给我们一定启示。由于各国铁路发展的初始条件和约束条件不同，因此改革模式不尽相同，在鼓励竞争、提高效率方面也有一些不同之处。美国铁路发展初期是完全自由开放的，随着铁路垄断性的增强，政府开始对垄断进行管制。当各种运输方式迅速发展，铁路经营状况不断恶化时，政府又逐渐放松对对铁路的管制。较为完善的管制体系保证了美国铁路竞争机制的存在。总的来说，美国铁路是以路权的开放和平行线间竞争为主。英国铁路改革是从上世纪80年代英国私有化高潮开始的。英国铁路改革既有改善铁路经营状况，减少政府补贴的需要，也有欧洲建立统一运输市场的设想。英国铁路曾经有很长一段国有化的历史，通过改革将铁路分拆为许多独立的经营单位，特别是将路网公司的股票上市，以此推进私有化的进程，与当时的政治背景也有一定关系。英国铁路能够实行网运分离，实现线路上的直接竞争与其运力富裕也有直接关系。日本铁路改革后，分拆为不同的区域型铁路公司，不同公司间没有直接的竞争，但公司间实际上存在服务质量、经营绩效等一些方面的尺度竞争。上述国家铁路由于具体情况有所不同，在引入竞争机制的方式以及竞争的程度方面也有明显的不同。另外，英国铁路由于对运营及提供辅助服务企业分拆过细，导致这一领域交易费用过高，在很大程度上损害了铁路运输本身具有的规模经济和范围经济。由于分拆后铁路产业内部链条过多，在很大程度上影响了内部协作，也影响了铁路运输的整体性、协调性和安全性。