王保平预算管理与政府会计改革

王保平[e-mail]管理学博士应用经济学博士后教授级高级会计师预算管理与政府会计改革2015-9-20王保平教授级高级会计师，管理学博士，应用经济学博士后中国财政学会理事、浙江省会计学会常务理事、浙江省会计学会副秘书长。历任浙江省农发集团财务部副经理、浙商财险培训中心负责人。现任中韩人寿财务总监，兼任中央财经大学、北京国家会计学院、浙江工商大学、浙江财经大学、杭州电子科技大学等硕士研究生实务导师。在《会计研究》、《税务研究》、《保险研究》、《财务与会计》等发文近百篇，出版《国有资产监管的理论与实践》、《1+38的故事——企业会计准则趣绎》、《资本监管博弈论》、《集团内部控制论》、《企业内部控制操作实务与案例分析》、《综合财务指数——大数据时代的会计新能量》、《保险公司会计实务》、《商业银行会计实务》等专著10部。2019/12/22目录•预算管理进化态势•预算会计框架体系•现行预算会计疑难•外部环境主要挑战•预算会计改革思路•预算会计体系经历了数次改革，现行的预算会计体系为政府部门及事业单位核算行政收支、规范行政管理、加快各项社会事业的发展提供了重要的会计基础。但随着我国社会义市场经济的不断发展，现行的预算会计体系不能满足地方经济发展的要求，在运行中也出现了各类问题，因此有必要寻求解决现行预算会计体系问题的对策。•2015年1月1日，新《预算法》开始实施，修正后的预算法仅保留了原预算法的20个法条，对53个法条进行了修改,新增了28个法条，可谓一次名符其实的大修。第一章预算管理的进化态势•突破一：完善政府预算体系，健全透明预算制度。所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。这种全口径预算的改革方向确保新预算法删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。•新预算法增加规定，除涉及国家秘密外，经本级人大批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。第一章预算管理的进化态势•突破二：改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。第一章预算管理的进化态势•突破三：规范地方政府债务管理，严控债务风险。一限主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二限用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三限规模，债规由人大或人大常委会批准，省政府在下达限额内举债，列入本级预算调整方案，报本级人大批准；四限方式，举债只发行地方政府债券，不得其他方式，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五控风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。第一章预算管理的进化态势•突破四：完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。新预算法增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。第一章预算管理的进化态势•突破五：坚持厉行节约，硬化预算支出约束。针对现实中存在的奢侈浪费问题，为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。同时强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。新预算法增加规定：在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。•第二章预算第一章预算管理的进化态势•2.1预算会计体系的内容•2.1.1预算会计体系的含义•“预算”—中世纪英文“budget”，国王存放在公共支出所需货币的钱袋。预算作为一种机制，其目的是要考查组织资源过去的使用情况，分析已经实现的目标及其成本，并通过为将来的预算分配新的资源，描绘出组织发展路线。•预算会计体系是以政府预算管理为中心的宏观管理信息系统和手段，用于反映和核算经济社会事业发展过程中的各级政府部门、行政单位、事业单位以及非营利组织预算资金运动过程和结果的会计体系。第二章预算会计框架体系•2.1.2预算会计的特点•预算会计与企业会计相比，由于核算对象、任务及业务性质等的不同，因此，预算会计具有自己的特点。•适用范围不同•会计核算基础不同•会计要素构成不同•会计等式不同•会计核算内容及方法有其特殊性第二章预算会计框架体系•2.1.3预算会计的组成体系•预算会计是为预算管理服务的，预算管理的组成体系决定了预算会计的组成体系，我国国家预算组成体系，与国家政权结构和行政区划相一致，一级政府相应设置一级预算。•根据国家预算组成体系，我国预算会计也相应分为财政部门总预算会计和单位预算会计。单位预算会计按单位业务活动特点分为行政单位会计和事业单位会计。第二章预算会计框架体系•2.2预算会计与政府会计的区别与联系•所谓政府会计是指反映、核算和监督政府单位及其构成实体在使用财政资金和公共资源过程中财务收支活动的会计管理体系。政府会计是把所有政府单位及政府构成实体作为履行受托责任(受纳税人委托)整体，即财务报告主体来看待，可以全面、系统地反映其预算执行情况、资金运用活动、财务管理业绩，是政府推进民主决策，实施正确的财政政策和宏观调控的信息基础。政府会计通过报告系统向使用者提供信息，政府会计的本质在于满足使用者对公共部门财务与预算信息需要的信息系统。第二章预算会计框架体系•预算会计和政府会计主要有以下几方面不同：•2.2.1会计对象不同•2.2.2会计基础不同•2.2.3会计模式不同•2.2.4财务报告不同第二章预算会计框架体系•2.3我国预算会计发展的现状•预算会计是在1950午10月付诸实施，后进行多次修改，现行的预算会计是在1997年经历改革后进行实施的，从1999年到现在，为了建立适应社会主义市场经济发展的公共财政框架，我国进行了预算管理改革。随后国家又根据建立公共财政的要求,先后推行了政府采购、国库单一账户和政府收支重新分类等改革措施。最近一次修改是2012年颁布的《事业单位会计制度》、2013年颁布的《行政单位会计制度》以及2014年通过并颁布了修改后的《中华人民共和国预算法》。这一系列的制度安排表明,我国预算体制已经进入总体保持基本稳定、局部渐进式趋于完善的体制变迁阶段。•在我国预算体制渐趋完善的演进中,中央和地方财政结合自身预算管理改革的需要,对预算会计的核算内容和方法中与新推行的预算制度不适应之处进行了局部的制度调整,但改革的实施并未从总体上打破1997年底建立的预算会计核算体系，预算会计制度在核算内容上出现了许多新情况，原来的核算内容及核算方法已不能适应新的变化，现行的预算会计体系依然面临诸多问题和挑战，比如核算基础问题、核算范围问题、财务报告问题等体系内部缺陷以及事业单位改革、财政体制改革、政府职能转变等外部坏境变化的影响。这就要求预算会计必须进行与之相关的改革。第二章预算会计框架体系•2.3我国预算会计发展的现状•1950午10月实施，后多次修改；•现行预算会计是1997年实施的；•随后又根据建立公共财政的要求,先后推行了政府采购、国库单一账户和政府收支重新分类等改革措施。最近一次修改是2012年颁布的《事业单位会计制度》、2013年颁布的《行政单位会计制度》以及2014年通过并颁布了修改后的《中华人民共和国预算法》。这一系列的制度安排表明,我国预算体制已经进入总体保持基本稳定、局部渐进式趋于完善的体制变迁阶段。第二章预算会计框架体系•3.1核算基础问题•预算资金分配与使用服务，而预算资金的运动过程与企业不同，收支无偿性，不需核算成本和损益，主要是反映预算收入、预算支出和预算结余的情况，以保持收支平衡。一般都采用收付实现制,这也逐渐显露出其固有的局限性。•3.1.1不能如实反映单位的资产和负债•3.1.2不能如实反映单位的收支和收支结余情况•3.1.3不能全面反映单位资金运动和工作业绩•3.1.4不能进行准确的成本和费用核算第三章现行预算会计疑难•3.2核算范围问题•在分配为主时代，仅核算和反映预算资金的收支和结余，核算范围不全：•3.2.1对政府固定资产的核算和反映不全•3.2.2不能全面反映社会保险基金的运行状况•3.2.3未能对国有股权的资产进行确认和核算第三章现行预算会计疑难•3.3财务报告问题•完整财务报告应全面、系统地反映行政事业单位预决算执行情况、自身财务状况以及应纳入财政预算的综合会计信息。我国预算会计体系在财务报告上存在着一些缺陷，透明与完整显然不足。•3.3.1我国缺少统一的政府财务报告制度•3.3.2会计报告内容不完整，反映信息过于简单•3.3.3项目列示不科学，影响会计信息真实性•3.3.4财务报告立足于政府使用，未考虑公众、审计机构、相关利益人及潜在使用人的需求第三章现行预算会计疑难•4.1财政体制改革的影响•加强和规范财政管理为中心，在财政预算管理制度方面进行了一系列改革。国库集中收付制度和政府采购制度，环境相应发生了重要变化，这些变化要求预算会计应能更为准确、全面地反映政府的资金运动。•4.2政府职能转变的影响•4.3事业单位改革的影响第四章预算会计外部挑战5.1改革:我们这个时代的必然选择•首先，改革是政府自身发展的需求。•（1）政府职能转换和行政管理改革，要求改革现行预算会计体系。•（2）公共财政和预算管理制度改革，需要全面反映政府预算收支，加强预算控制。•（3）保障政府偿债能力，防范政府债务风险，客观上要求政府会计改革以披露完整的负债信息。第五章预算会计改革建设•其次，改革是外部利益相关者的诉求。•（1）国际上新公共管理运动的兴起和政府受托责任的解除，要求对政府预算会计体系进行改革，以反映真实的财务信息。•（2）提高财政透明度与执行的公信力，要求对预算会计体系进行改革，以达到公众对“阳光政府”、“透明政府”的要求。•（3）支持政府绩效评价，加强预算控制，要求尽快完善政府预算会计系统。第五章预算会计改革建设5.1改革:我们这个时代的必然选择•权责发生制能够更加全而准确的反应政府的负债情况，防范则政风险，并且能够准确核算成本和费用，提高政府效率和进行业绩的考核。•首先，权责发生制能够更加全面准确的反应政府的负债情况，防范财政风险，并且能够准确核算成本和费用，提高政府效率和进行业绩的考核。•其次，权责发生制是使用者评价政府财政受托责任履行情况的必要手段，也是新公共管理体制下政府会计的改革方向，西方不同政府会计模式都不同程度地采纳了这一会计基础。5.2预算会计核算基础的改革第五章预算会计改革建设•采用修正的会计确认基础：•（1）修正的收付实现制。原则采用收付实现制，对某些特定业务则偏向于采用权责发生制基础。•对某些特定业务，例如政府拨款、捐赠收入和奖励支出、赞助支出等则偏向于采用收付实现制基础。事业单位的改革是逐步走向市场，经济活动逐步向企业靠拢，因此应向权责发生制转变，但事业单位的性质又决定了不能采用完全的权责发生制，而应以收付实现制作为补充。只有将两者科学合理地结合起来，才能发挥最大的效用。5.2预算会计核