交通行政组织变革管理与民营化

運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-2第一節前言第二節現行交通行政組織探討第三節交通行政組織再造雛議第四節公營事業民營化之探討第五節案例：台北航空貨運站組織變革過程之分析第六節結論與建議Ch14交通行政組織變革管理與民營化運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-3第一節前言面臨全球經濟發展國際化、自由化之趨勢，政府為提升國家競爭力，發展台灣成為亞太營運中心，爰有進行整體行政組織調整之議。本章旨在研析現行交通行政組織運作上主要遭遇之課題，並就交通行政組織再造之方式提出建言；其次針對民營化議題，就民航局已完成推動之台北航空貨運站民營化案，做一簡介與評析。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-4第二節現行交通行政組織探討1/8交通行政在政府職能中扮演重要之角色，其業務主要分為運輸、通信、觀光、氣象四大類，皆與人民生活息息相關。交通行政組織歷經時代的變遷，組織間水平與垂直的運作關係已部分產生模糊、重疊及不協調之現象。其原因可歸諸於主管單位與職權分散，簡述如下：運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-5現行交通行政組織探討2/8鐵路部分台灣鐵路管理局與原台灣省政府交通處「東部鐵路改善工程局」職權重疊。台鐵目前已規劃逐步民營化，並擬分別成立台灣鐵路經營公司及鐵路管理局，以分別負責鐵路營運管理與軌道車輛維修業務。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-6現行交通行政組織探討3/8省府組織結構調整後，「東部鐵路改善工程局」已併入交通部地鐵處。惟為配合鐵路局體制之調整，法規方面尚須增修訂「鐵路法」、「鐵路局組織條例」及「公司條例」等鐵路三法。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-7現行交通行政組織探討4/8公路部分交通部運輸研究所與國道新建工程局同時掌理國道網的規劃，職權重疊。2002年1月成立「交通部公路總局」。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-8現行交通行政組織探討5/8捷運部分各都會區的捷運系統方面，因地方政府之規劃與建設能力不足及地方行政介入之干擾，使得地方政府對於中央政府辦理捷運工程之規劃與建設的依賴性甚高。「建營分離」的立法規劃精神若營運單位未能於規劃建設階段適時參與表達其經營理念構想，則未來將造成捷運系統經營管理上的困擾。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-9現行交通行政組織探討6/8港埠部分「交通部組織法」第十七條及「商港法」第三條規定，國際商港由交通部主管，原由台灣省政府代管。省市間對港埠之規劃、管理、財務頗多爭議，導致市港之發展未能有效協調一致。各縣市政府交通專責單位之設置運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-10現行交通行政組織探討7/8經綜合分析，目前國內交通運輸所面臨之問題，主要可歸納為下列十項：交通專責組織體制雖已建立，然專業人力足，許多業務無法順利推動。都市計畫未能充分考量解決整體交通運輸問題所需。運輸系統管理(TSM)方法及旅運需求管理(TDM)策略未予以有效採行。車輛成長速度過快，私人小型車使用率很高，而道路面積增加有限。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-11現行交通行政組織探討8/8大眾運輸系統發展未受到充分重視。交通運輸建設公共投資不足。停車供、需嚴重失調，有限道路面積被不當使用。汽、機車混合行駛，道路交通管制困難。國人尚未建立正確的「駕駛文明」。交通警力負荷沉重，「見警率」低，執行效果難以貫徹、周延。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-12第三節交通行政組織再造雛議1/8組織設計之考慮原則明確(clarity)組織中的每一份子，均須明確認清其職責、角色之歸屬。經濟(economy)以人員精簡及邊際效益為正之前提下，作為判別最適人力數之準則。願景的指引組織必須導引其成員投向規劃之願景、預期之目標成果、整個組織績效，而最忌緬懷往事。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-13了解本身及整體的任務組織應促使每一個成員了解其本身的任務之外，也必須使其了解「組織的共同任務」。決策(decisionmaking)組織必須就面對的課題適當分類，授予各層級適當的決策權，發揮自動化人性管理功能。穩定性與適應性組織必須具備相當程度的穩定性，而且能夠隨時調整自己，以適應新的環境、新的要求、新的條件。永續及自行更新組織最後一個基本條件是永久生存，也就是必須能夠「自行更新」，才能「永續生存」。交通行政組織再造雛議2/8運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-14交通行政組織再造雛議3/8行政組織的變革行政組織變革徵兆決策形成過於緩慢意見溝通不良主要功能無效率缺少創新力運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-15交通行政組織再造雛議4/8組織變革的時機一般而言，組織的最終目的在求良好之績效，其可以ESSP模式加以描述：環境條件(E)environment存活策略(S)strategy組織結構(S)structure績效(P)performance圖14-1ESSP模式運作流程運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-16交通行政組織再造雛議5/8因應外在環境條件變化，可分為兩種策略：環境變動不大，此時組織的存活策略是維持穩態、克服外來干擾與內生「能趨疲」而至老化。環境變動過大，此時組織的原有穩態已無法正常維持，故組織的存活策略是進化(evolution)，這種進化稱為組織的計畫性變革(plannedchange)或變革管理。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-17交通行政組織再造雛議6/8組織變革的時機(包括外因與內因)，可分別說明如下：外在環境劇烈變動時危機事件出現時新措施或政策推出時人事調整、新官上任時進行體制外改革運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-18行政組織變革時機示意圖運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-19變革的程序三部曲解凍打破既有行為、結構及價值觀念此時要分析組織變革的阻力及助力特性創造求變、待變的形勢變革實質上從事各種組織發展之干預活動，使新的行為規範及運作方式出現回凍最終讓變革制度化與內化(internalization)，亦即建立新的程序、新的制度運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-20交通行政組織再造雛議7/8全面性地組織變革需要策略再定位、結構再設計、流程再造、人員再造、獎賞制度改變，方能周延順利地完成組織調整工作。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-21星狀模式(thestarmodel)策略獎賞流程結構人員運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-22交通行政組織再造雛議8/8交通行政組織調整雛議調整策略：層級簡化、業務重劃分及人力精簡。兩階段組織調整構想第一階段以改變機構隸屬關係為主，以簡化歸併為輔。第二階段檢討業務範圍與組織兩者間是否相稱。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-23第四節公營事業民營化之探討1/7國內運輸供給之建設長久以來始終跟不上需求成長之腳步。政府規劃推動公營事業民營化及運用民間資源參與公共建設之新建工程，以期達成下列目標：促進國家社會經濟發展提升公共建設效率與服務品質減輕政府財政負擔精簡政府組織人力運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-24公營事業民營化之探討2/7公營事業民營化論點之爭議支持者論點反對者論點事業經營目標不明確，肩負太多政策任務責任。企業經營缺少競爭，故危機意識不足。人員晉用受到人事相關法規限制與保障。業務推動受預算、決算、會計與審計等各項法令束縛。民營化係政府解決行政效率不彰之權宜方式，不利公共政策推行。經營成本降低，主要來自規避政府照顧弱勢團體之責任。可能形成私人獨占，監督困難，且所費不貲。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-25公營事業民營化之探討3/7事業適合民營化之市場特性古典經濟學派滿足生產效率、交易效率及全面效率之柏拉圖(pareto)市場均衡三條件，方為最佳之市場，故政府不宜干預市場運作。福利經濟學派大部分之公營事業具自然獨占之特性，無法滿足完全競爭市場之條件，是以市場失靈(marketfailure)之發生在所難免，故政府宜出面干涉市場之運作。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-26公營事業民營化之探討4/7公共選擇理論政府若過度介入市場運作，則又可能導致政府失靈，故應將公部門之服務功能，移轉由私部門來執行。民營化之內涵並非完全排除政府之干預，應在自由化之原則下，對事業經營進行適當之管制。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-27公營事業民營化之探討5/7公營事業民營化之推動方式組織變革管理中，強調連續性「漸變」之重要性，並忌諱因一時變革幅度過大，形成「驟變」導致組織崩潰，使得變革失敗。推動公營事業民營化，宜先就其市場環境之競爭特性（區分如下），依序推動民營化工作。可逕予開放自由競爭者可在適切管制下民營化者尚不宜開放民營化者運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-28公營事業民營化之探討6/7不具自由競爭機制之事業，可按照公共經濟學原理，依事業別特性，分別加以改善：具自然獨占性者宜由公部門擁有資源所有權或生產權，產品經營權則可利用公開競標及規定特許經營年限之方式為之。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-29公營事業民營化之探討7/7具外部性者可藉由對「外部性」課以租稅或依據寇司定理(CoaseTheory)對於特定人賦予財產權之方式，透過市場機制達到資源使用效率最大化目的。具公共財特性者利用自願交易稅、誘發性理論或課徵擁擠稅等方式，達到使用者付費之公平效果。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-30第五節案例：台北航空貨運站組織變革過程之分析1/12貨運站之沿革及組織架構台北航空貨運站(以下簡稱貨運站)原為民航局轄下唯一之交通事業機構。營運業務為提供進、出、轉口及機放；快遞貨物於裝機前、卸機後之倉儲；拆、打盤櫃等服務。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-31案例：台北航空貨運站組織變革過程之分析2/12貨運站組織變革之徵兆與時機內在環境的挑戰貨運站倉容不足且機具設備老舊營運缺乏彈性與效率球員兼裁判運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-32案例：台北航空貨運站組織變革過程之分析3/12外在環境的競爭機場集散站之設立整合型航空貨運業者之引進其他亞太地區機場之競爭運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-33案例：台北航空貨運站組織變革過程之分析4/12貨運站組織變革之程序解凍：組織變革方式之研訂變革：公告招商及甄審回凍：議約及簽約運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-34案例：台北航空貨運站組織變革過程之分析5/12貨運站組織變革之法源依據業務部分土地部分營運資產（含建物、固定附著物及機器設備等）員工權益補償部分運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-35案例：台北航空貨運站組織變革過程之分析6/12貨運站組織變革後之業務規畫及特許經營方式業務劃分原有公權力行使部分貨運站倉儲經營業務部分特許經營方式特許經營權之取得特許經營期間特許權利金運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化14-36案例：台北航空貨運站組織變革過程之分析7/12民營化過程所遭遇之問題與員工權益之保障台北航空貨運站民營化係採「特許營運」一個階段直接民營化方式辦理，與一般公營事業常採取「先公司化再民營化」之二階段間接民營化作法不同。貨運站員工面對如此巨大之組織變革，其心態調適上亦較為困難。