第07章公共支出结构第03节转移支出构成分析

1《公共经济（财政）学：原理与模型》第7章公共支出结构分析第7.3节转移支出构成分析从内容上看，转移性支出主要包括：社会保障支出、财政补贴支出、公债利息支出和对外国捐赠支出等。本节主要就社会保障支出和财政补贴支出进行经济分析。7．3．1社会保障支出(1)社会保障支出的内容社会保障支出(SocialSecurityExpenditure)，是政府对一部分社会成员提供补助以保障其基本生活需要的支出。2从内容上看，主要包括：社会保险支出、社会救济支出和社会福利支出等三个方面。①社会保险支出(SocialInsuranceExpenditure)，是政府对劳动者在年老、患病、残疾、失业时提供的补助。社会保险具有强制性，即属于法定范围内的社会成员都必须无条件地参加并履行缴费义务。社会保险支出一般通过社会保险基金支付，社会保险基金的来源除了雇主和雇员缴纳的保险费之外，还有政府预算的拨款。②社会救济支出(SocialReliefExpenditure)，是政府对由于自然灾害或无生活来源等原因无法维持最低生活水平的社会成员提供的补助，社会救济支出主要靠政府预算安排。③社会福利支出(SocialWelfareExpenditure)，是政府对老年人、残疾人、儿童、妇女等社会成员提供的补助，社会福利支出主要也靠政府预算安排。(2)公共部门介入社会保障的主要原因公共部门介入社会保障的主要原因仍然是市场缺陷的存在。具体说来有以下几点：3①市场调节难以消除收入分配的不公平。市场体系支付给人们的报酬是以人们作出的“贡献”大小为标准的，由于人们拥有的生产要素在量和质上有差异，取得的收入也会有很大的差异。而每个人的生命周期中都存在种种风险，比如失业的可能性，提前退休的可能性，出现伤残的可能性，患大病重病的可能性，发生意外事故的可能性，等等。一旦这些可能性成为事实，当事人就会变得一贫如洗，没有政府的补助他就无法生活。②保险常常被看成为一种优值品。市场经济中人们是否参加商业保险完全取决于个人意愿，有些人愿意投保以防不测，也有些人抱侥幸心理不愿投保。倘若未投保者真的遭遇不幸，社会又不得不为他们提供基本的生活条件，从而造成“理性预期者”去补贴“掉以轻心者”的局面，这是不公平的。为此，政府有必要强制地要求每个社会成员将一部分收入存人社会保险基金。③保险市场存在“道德风险”和“逆向选择”问题。保险的“道德风险”(MoralHazard)是指居民在投保前注意身体的保健，投保之后就忽视了保健，这将加大他生病的概率，从而提高保险公司的赔付率，结果使保险成为一种蚀本生意。保险的“逆向选择”(AdverseChoice)是指人们对自身健康状况4的了解胜过保险公司，那些风险较低的人不愿投保，风险较高的人纷纷投保，从而使保险公司的平均成本提高，经营风险增大。④经济运行的周期性波动。社会保障支出有助于促进经济稳定，因为在经济萧条阶段，失业者、贫困者大量增加，失业保险支出和社会救济支出也增加，从而使低收入阶层的购买能力增强，有助于刺激经济回升；在经济繁荣时期，失业者、贫困者减少，失业保险支出和社会救济支出也减少，从而有助于抑制经济过热。从这个意义上而言，社会保障支出具有“自动稳定器”(AutomaticStabilizer)效应。(3)社会保障支出的经济效应自“二战”以来，各国社会保障支出在公共支出中的比重逐渐提高，但经济学界对社会保障支出一直有争议，原因在于社会保障支出难以同时兼顾公平与效率。①社会保障支出对储蓄的影响一般认为，社会保障支出的增加会导致社会储蓄率的下降，原因是社会财富分配与社会储蓄率之间存在反向变化的关系。这一观点由英国著名经济学家琼·罗宾逊(J.Robinson)最先提5出。①假设RS、PS分别为富人边际储蓄倾向和穷人边际储蓄倾向，RW、PW分别为富人收入和穷人收入，W为国民收入，则社会储蓄率0S为：WWSWWSSPPRR0(7．1)现政府对富人征税TW并通过社会保障制度补助穷人，则社会储蓄率变为S，且WWSSSWWSWWSWWSWWS)(0(7．2)由于富人的边际储蓄倾向RS一般大于穷人的边际储蓄倾向PS，故(7．2)式右端0)(WWSSTRP，即征税和社会保障支出共同引起社会储蓄率下降。②社会保障支出对劳动供给的影响仍以养老保险支出为例。假如政府向高收入者提供一份养老保险支出，在高收入者对于收入和闲暇偏好不变的前提下，他们会选择以闲暇代替劳动，从而减少劳动供给；如果高收人者得不到养老保险支出，那么劳动供给保持不①转引自：马海涛，《公共财政学》，中国审计出版社，2000年。6变。对于低收入者来说，养老保险支出使他们将来的生计有保障，因而无论在哪种情况下，他们都倾向于减少劳动供给。图7.6养老保险支出与劳动供给如图7．6所示，纵、横轴分别表示收入和闲暇，CF为没有得到养老保险支出时的预算线，与无差异曲线I相切于E点；AB为政府按人均一份的原则给予养老保险支出之后的预算线，与无差异曲线I目切于E点。从E点到E点，说明闲暇增加，劳动供给减少。'IEOBA收入'LC'EFL闲暇I7社会救济支出，同样会使穷人的工作意愿产生负面影响，他们只须履行一定的手续即可解决基本生活问题，从而存在依赖心理。虽然许多国家把社会救济支出数额作为被救济者收入水平的函数，即随着被救济者收入水平的提高，他所得到的社会救济支出数额相应减少，这种做法仍然会减少劳动供给。比如住房补助，政府规定年收入超过5000元时不得享受住房补助，现某人年收人为4900元，可得到1000元的住房补助，这意味着此人若多付出劳动增加收入100元，反而会因此失去1000元的住房补助，实际上减少900元收入。所以，如何既救济穷人又不使他们变懒惰，这是一个重要的研究课题。③社会保障支出引起的效率损失以医疗福利支出为例，政府对老年人、残疾人、公务员、穷人等提供医疗补助，会增加人们对于医疗服务的需求。8图7.7医疗福利支出产生的效率损失如图7．7所示，纵、横轴分别为医疗服务的价格和需求数量，在政府未安排医疗福利支出时，医院按医疗服务的边际成本定价即0P，0P与需求曲线D相交于E点，人们对医疗服务的需求量为0OQ。当政府安排了医疗福利支出之后，人们可得到)(10PP的医疗补助，个人所需支付的价格为1P，于是，对医疗服务的需求量增加到1OQ。如果医疗服务的边际成本不变，那么人们对医疗服务的需求量增加就会产生效率损失。——也即，增加对医疗服务的需求后所获得的收益为EEQO10，而追加的供给成本为AEQO10，三角形AEE就是效率损失。7．3．2财政补贴支出'E0QO0PDEQ1PPAD1Q9经济学界通常联系相对价格的变动来解释财政补贴支出的概念。如英国著名财政学家普雷斯特(A.R.Prest)对它下的本质性定义是：“直接影响广义的私人部门的相对价格的政府支出”。①定义：财政补贴支出(FiscalSubsidyExpenditure)，就是公共部门支付给企业和个人，能够改变生产要素或产品相对价格水平的无偿支出。财政补贴支出的内容和方式很多，常见的有：拨款弥补特殊企业的政策性或经营性亏损，给居民的某些消费项目发放现金补贴，以低于市场价格的定价出售某些商品或服务，以高于市场价格的定价收购某些产品(如农产品)，为私人企业支付银行贷款利息等等。广义地说，税式支出也是一种财政补贴支出。所谓税式支出(TaxExpenditure)，就是指通过税收豁免、纳税扣除、税收抵免、加速折旧等一系列税收优惠方式实现的政府支出。①Prest,A.R.，1974,HowMuchSubsidy?TheInstituteofEconomicAffairs，P20．10公共部门为何要安排财政补贴支出?这可从多个角度来解释：(1)外部效应内在化的需要（帖钱）对应用科学研究与高新技术开发的机构和个人发放补贴，就是为了矫正外部效应。一般说来，应用科学研究和高新技术开发由私人部门去承担更有效率，然而，任何一项有突破性的应用科学研究和高新技术开发成果会对许多领域产生影响，比如电子计算机的发明使人类社会进入一个全新的时代。由于应用科学研究与高新技术开发的投入很多，成功率却很低，而且从事研究、开发的机构和个人不可能获得全部的收益，因此政府要给予一定的补贴。(2)扶持弱质产业的需要（贴价）在产业结构优化过程中，财政补贴支出扮演着十分重要的角色。以农业为例，农产品虽然是典型的私人产品，但许多国家都对农业或农产品发放补贴，原因在于农产品是人类生存的必需品，但是农产品的供给受自然条件(天气、灾害等)的制约，相对于工业品而言，11市场需求的自身扩张能力也较弱，而且许多国家在工业化进程中人为地压低农产品的相对价格，这些都使农业成为一个弱质产业，从优化产业结构出发，政府要给予一定的补贴。以图7．8所示，纵、横轴分别为农产品的价格和产量，初始时的市场均衡价格和产量分别为1P和1Q，为了鼓励农产品的生产，政府以2P的价格收购农产品，从而使需求曲线外移到D，产量增加到2Q，)(12PP就是农产品价格补贴。图7．8农产品价格补贴与产量变化(3)消除“挤出效应”的需要（贴息）在经济萧条时期，政府会采取增加公共工程支出的政策，在货币1QO2PDQ1PPS'D2Q12供应量不变的条件下，公共工程支出的增加，会直接增加对货币的需求量，从而引升市场利率水平。利率的提高会加大私人部门的融资成本，从而减少私人投资，结果会部分或全部抵销因政府投资增加而增加的国民收入，这就是所谓的挤出效应(Crowding-OutEffect)。图7．9挤出效应与财政贴息挤出效应可借助图7．9进行分析。图中纵、横轴分别代表利率和国民收入，IS曲线表示储蓄与投资均衡的轨迹，LM曲线表示货币需求与货币供给均衡的轨迹。IS-LM体系表示商品市场和货币市场均衡条件下利率与国民收入的关系。假定最初IS曲线与LM曲线相交于0E点，形成均衡的利率0r和国民收入0Y。''MLrO2Y1r0ELM0r''SIY2E1E0Y1YIS13现在政府通过发行公债筹措资金以增加投资，将使IS曲线向右上方移动变成SI曲线，如果货币供给量有所增加，将使LM曲线向右下方移动变成ML曲线，它与SI曲线相交于2E点，国民收入可能增加到2Y。但如果货币供给量没有增加，那么SI曲线只与LM曲线相交于1E点，均衡的利率和国民收入分别变为1r和1Y，说明由于政府追加投资引起国民收入的增加，但也引起利率的上升。由于利率上升会引起有利率弹性的投资减少，结果部分或全部抵销因政府投资增加而增加的国民收入。从图上看，挤出效应的大小在很大程度上取决于IS曲线和LM曲线的相对斜率，即货币需求的利率弹性越小，投资的利率弹性越大，则挤出效应越大；反之，就越小。结论：如果政府对私人部门的融资成本进行补贴，即安排财政贴息，私人部门的融资成本就会降低，国民收入水平仍为1Y。[讨论题](1)各国公共支出中为什么总有一部分资本支出？14(2)行政管理支出膨胀的根本原因是什么？(3)公共教育经费的供给以何种方式最好？[案例分析]荒芜多年的土地为何被利用起来了？——析论公共产品对私人投资的带动作用[案情描述]从老家到镇中学的路旁，有一块盐碱地，地势低洼，遇有大雨，便成为一片当泽，干旱年份，则是杂草丛生，而周围却是长势良好的庄稼。从我记事起，这片地就一年年地荒芜，无人问津。前一段时间加老家，惊喜地发现这片荒芜多年的土地被利用起来了，中间地势的地方，用推土机挖成池塘，里面放养了鱼，池塘周围被控出来的土抬搞了，上面建起了塑料大棚、大棚里种上了蔬菜。与主人攀谈才知，这片被人放弃、荒芜多年的废地，在20世纪80年代初期实行家庭联产承包责任制时，没人愿意承包经营，所以成为一块公地，这块地是他去年从村里租来的，自己投资了数万元平整了土地，挖了池塘，建造了大棚，他说用不了两年便能挣回10年的租金，以后每年的收益就相当可观了。当问起为什么从前没有承租时，他说以前社会治安不好，偷抢者较多