渝东南生态保护发展区的发展路径与财税支持探析(定稿)

1渝东南生态保护发展区的发展路径与财税支持探析彭水国税局刘伦钱洪文内容提要：渝东南生态保护发展区作为全市五大功能区中经济基础最差、贫困人口最多、公共基础设施建设最滞后的区域，要肩负生态保护与发展双重任务，必然要寻找更加适合其定位要求发展的路径，需要更多的财税支持。本文对通过功能区建设的设计理念及理论依据的分析，找准渝东南发展的比较优势与挑战，从加强生态生产生产能力建设、引导超载人口转移、发展生态旅游和现代物流业、保护性搞好能矿产业发展等方面探索适用该区域发展的路径，进而从建立生态补偿机制、支持碳汇林业发展、加大市级财政支持和调整部分税收政策等方面寻找支持渝东南生态保护发展区发展的财税相关政策。关键词：生态保护功能区发展路径财政政策税收政策中共重庆市委四届三次全会提出了建设五大功能区的构想，是重庆市委、市政府全面贯彻落实《全国主体功能区规划》，加强生态文明建设的重大战略举措。孙政才书记在这次全会上讲话指出：我们“紧紧围绕‘科学发展、富民兴渝’总任务”,“坚定不移把发展作为‘第一要务’”,“坚2持不懈把改善民生作为‘第一目标’”。孙政才书记讲话的核心是把五大功能区作为一个整体，促进区域互补，差异发展，整体协调，在西部率先全面建成小康社会。渝东南生态保护发展区是五大功能区中经济基础最差、贫困人口最多、公共基础设施建设最滞后的区域，要加快推进该功能区的建设和发展，无疑将会付出更多的艰辛和努力。本文旨在通过分析功能区建设的设计理念及理论依据，找准渝东南发展的比较优势与挑战，探索渝东南生态保护发展区未来发展的主体方向，进而寻找支持渝东南生态保护发展区发展的财税相关政策。一、五大功能区建设的设计理念及其理论依据《中共重庆市委重庆市人民政府关于科学划分功能区域、加快建设五大功能区的意见》（渝委发〔2013〕14号）对重庆市五大功能区建设作了这样的描述：在总体设计理念上，坚持“全市一盘棋”方针。强化“一圈”，将“一圈”细分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区，这是国家中心城市的功能载体；突出“两翼”，将渝东北、渝东南地区主体功能定位为生态涵养发展区和生态保护发展区，这是国家政策支持的重点对象，也是重庆全面建成小康社会的重点和难点。在区域目标任务上，明确五大功能区及所在区县首要任务。“一圈”首要任务是集聚人口和经济，提供工业品和服务产品，提供财政税源，兼有保护好农业空3间、生态空间的任务。“两翼”首要任务是加强生态涵养与保护，提供农产品和生态产品，要坚持“面上保护、点上开发”，因地制宜发展特色产业，关键是调整发展路径、转变发展方式，走绿色、低碳、循环发展的路子，在发展中加强生态涵养与保护，在生态涵养与保护中加快发展。在实施的路线图上，坚持“核心优化、圈层拓展、两翼提升、生态文明”。“增长极理论”认为，区域经济的发展主要依靠条件较好的少数地区和少数产业带动，应把少数区位条件好的地区和少数条件好的产业培育成经济增长极。通过增长极的极化和扩散效应，影响和带动周边地区和其它产业发展。五大功能区建设就是把资金、技术、人才等生产要素向“一圈”聚集，优先发展“一圈”，并随着“一圈”的快速发展，极化效应减弱，扩散效应增强，带动生产要素向“两冀”转移，最终实现共同富裕。五大功能区建设同样符合“中心—外围理论”。重庆由“一圈”和“两冀”两个子空间系统组成的，资源、市场、技术和环境等的区域分布差异客观存在。“一圈”的空间聚集形成累积发展之势，获得比其“两冀”强大得多的经济竞争优势，形成重庆经济体系的中心。“两冀”处于依附地位而缺乏经济自主，从而出现了空间二元结构，并随时间推移而不断强化。此时，政府的作用和区际人口的迁移将影响要素的流向，并且随着市场的扩大、交通条件的改善和城市化4的加快，“一圈”与“两冀”的界限会逐步消失，最终实现区域经济持续增长，推动空间经济逐渐向一体化方向发展。渝委发〔2013〕14号文件明确提出，“公共资源按照区县主体功能配置，向生态功能区和农产品主产区倾斜，创造公平发展机会”；《重庆市人民政府办公厅关于完善财政政策支持五大功能区建设的实施意见》（渝府办发〔2013〕233号）也明确“对渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区‘不取多予’，对城市发展新区‘少取多予’”，都是这一理论的重要运用。当然，“两冀”绝不能完全依靠中央和市级层面的扶持，停滞发展，而应按照“区域分工贸易理论”，以及市委市府“围绕各自主体功能定位积极探索、改革创新、开拓奋进，强化政策和考评的分类指引，解决区县产业同质、竞争无序、考评趋同等问题，促进区县科学发展、特色发展、差异发展”的要求，认真分析自身的生产要素禀赋，找准生产要素的绝对优势和比较优势，利用相对丰裕的生产要素进行生产，增强自我“造血”的能力。以上分析看出，这一区域一方面需要中央及市级层面的大力扶持，另一方面需要坚持规划引领、争取合理利益，增强自我造血能力，最终为重庆率先在西部全面建成小康社会作出应有努力。二、渝东南生态保护发展区的发展定位、优势及其面对的困难或者问题5㈠渝东南生态保护发展区的功能定位和主要任任务。渝委发〔2013〕14号文件按照“核心优化、圈层拓展、两翼提升、生态文明”的路线图，给各区域发展明确了功能定位、主要任务和发展路径，其中对于渝东南生态保护发展区的描述如下：⒈功能定位：该区域地处武陵山连片特困地区，是国家重点生态功能区与重要生物多样性保护区，武陵山绿色经济发展高地、重要生态屏障、民俗文化生态旅游带和扶贫开发示范区，全市少数民族集聚区。⒉主要任务：突出保护生态的首要任务，加快经济社会发展与保护生态环境并重，加强扶贫开发与促进民族地区发展相结合，引导人口相对聚集和超载人口有序梯度转移，建设生产空间集约高效、生活空间宜居宜业、生态空间山青水秀的美好家园。具体有以下7个方面的任务：⑴把黔江作为重点开发区加快建设，建成渝东南中心城市和武陵山区重要经济中心；⑵增强武隆、石柱、秀山、酉阳、彭水等国家重点生态功能县生态产品供给能力；⑶发展环境友好型特色产业；⑷大力发展民俗文化生态旅游业；⑸加强基础设施和公共服务设施建设；⑹建设武陵山扶贫开发示范区；⑺调整人口布局，推进农村人口有序就近向县城、黔江区集聚，重点引导区域内超载人口向都市功能拓展区和城市发展新区转移。㈡渝东南生态保护发展区的比较优势及其面对的困难6或者问题。渝东南生态经济发展区地处重庆市东南部，包括黔江、武隆、石柱、秀山、酉阳、彭水6个区县，是重庆市唯一的少数民族聚居地区。区域面积1.98万平方公里，占全市面积的24.03%;人口369.61万，占全市人口的11.15%；地区生产总值630.47亿元，占全市生产总值的5.53%；人均地区生产总值为2.24万元，为全市人均地区生产总值的57.62%。该区域为全市自然条件最恶劣、基础设施最差、发展水平最低、贫困程度最深的地区。重庆市委、市政府明确，规划用十年左右时间，引导转移人口80万，常住人口减少200万，森林覆盖率达到50%以上。与“一圈”比较，该区域具有以下比较优势，但这些优势在利用上仍然面临着一系列的问题或者困难：⒈水资源丰富却没能发挥最佳效用。水既是清洁能源——水电的生产资料，又是最便宜货物运输方式——水运的重要载体。渝东南片区水能资源当前探明储量列全市第一，郁江、阿逢江、酉水河、芙蓉江等河流承接贵州、湖南的来水遍布该区域，汇于乌江，最终在涪陵注入长江，如此庞大的水系孕育着巨大的水能资源，用于发电，清洁环保并蕴含着巨大的经济效益。据测算，渝东南片区可开发水能资源达340万千瓦，目前已开发水能资源超过300万千瓦，水电企业已成为该地区重要的经济支撑。同时，水路运输有运距长、运7输能力大、劳动生产率高、建设成本及运输成本低等优点。在完成乌江梯级水电开发后，乌江航道渝东南段全程可通500吨级的轮船，为渝东南片区生产资料、生活日用品和矿产品、农产品的进出提供了便捷的运输。但当前水资源的利用方面却面临以下困难或者问题：一是流域水电梯级开发规划差，很多中小电站蓄水能力低（如郁江流域的马岩洞电站仅能蓄存1天所需的发电用水），水能资源浪费严重。二是当前的水电上网计划管理体制限制了水电企业的发展，水电企业对超计划发电部分难以在本地上网，市内一方面为了履行合同高价从四川、贵州等周边省份买电，另一方面乌江彭水电站、银盘电站等大中型水电企业超计划发电部分只能通过市场手段廉价出售给华中电网，甚至会出现超计划电量有电无市的尴尬局面。三是由于利益的博弈，流域水电梯级开发企业对航道建设不作为、慢作为的现象尤突出，使乌江航道出现人为掐断的现象（如装机66万千瓦的银盘电站发电已经两年，航道仍未开通）。⒉矿产资源丰富但开发利用能力不足。渝东南片区有煤、铝、锰、汞、钡、氟、页岩气、大理石、饮用水等较丰富的矿产资源，有的储量全市第一，甚至全国领先，在充分保护好环境的条件下，有序开采利用好这些资源是渝东南地区人民致富的重要渠道。但是，该地区在矿产资源的开发利用方面，存在以下问题：一是无序开发较严重，企业规模小，抗8风险能力差；二是矿产资源开发企业对生态环境保护投入主足，环境破坏较大。⒊地理位置重要却受制于交通滞后。渝东南与贵州、湖南、湖北接壤，地处渝鄂湘黔之咽喉，是渝沪、渝深出海通道的必经之地，自古就是武陵山区的重要货物集散地。同时，这一区域也是提升国家中心城市和成渝经济区的辐射带动作用，在服务西部大开发中发挥更重要作用，实现国家区域发展战略意图的重要承载区。区域内渝利、渝湘铁路和高速公路，成为这一地区经济发展重要的两条轴线。如此重要的地理位置，却受制于交通规划和建设的滞后：一是网状交通、立体交通格局没有完全形成，与区域周边的万州、恩施、吉首、铜仁、遵义等中等城市连结还不够畅通。二是交通规划设计还不构科学，如渝怀铁路、渝湘高速公司均绕行黔江，铁路尚无专门的客运专线等。三是区内县际公路等级较低，如彭水与石柱、彭水与酉阳、石柱与黔江等毗邻区县之间均无二级以上公路相连。⒋人力资源丰富但人口素质不高。当前渝东南6区县的平均人口密度达到186人/平方公里，远高于联合国规定的山区60人/平方公里的国土最高承载标准；现在六区县的城区人员普遍在10多万人，不到辖区人口的三分之一，这为人口向县城、向“一圈”转移提供了基础条件。随人员向城市转移，必然带来消费整体升级、城市房地产繁荣以及土地9的集约利用，城市经济活力必然被激发出来。但是，渝东南片区人口素质整体偏低，劳动力外出务工主要是承接城市核心区、城市拓展区和城市发展新区的粗重体力活，劳动力呈候鸟式移动，很难真正实现区内人口的迁移，也不利于区内人口布局的调整。⒌旅游市场巨大但缺乏整体规划包装。渝东南地区旅游资源丰富，有1处世界文化自然遗产、2个国家级风景名胜区、4个国家森林公园、2个国家地质公园，还有一批如芙蓉洞、乌江画廊、阿依河、桃花园、武陵仙山等成熟旅游景点，加之该地区为全国仅有的以土家族、苗族为主的少数民族聚居地，发展旅游有其得天独厚的条件。但是，区内各区县在旅游规划方面各自为政，缺乏科学性和互补性，难以形成多条独具特色的环线游，旅游资源效用发挥不足，旅游企业效益不佳。⒍生态产品丰富但形成生态商品难。生态产品当前还没有一个统一的、标准的定义，但通常是指清新的空气、清洁的水源、宜人的气候、舒适的生活环境等。随人口外迁及向县城、民俗旅游集中地聚集，大量的土地资源被节约出来，加之大面积的退耕还林还草，可以为“一圈”提供大量的用地指标和碳排放指标，加速“一圈”的发展。海拔高落差带来的温度差为生产丰富而跨季节的天然农产品提供了基础条件，高海拔地区的药材种植是这一地区的传统产业，绿色10的农产品和药材弥足珍贵，农民的增收共富更是有赖于此。但是，由于生态商品的计量和计价困难等原因，如何让丰富的生态产品变成生态商品，让丰富的生态资源变成经济资源却成了该地区生态产业持续发展的必须面对的困难或者问题。三、促进渝东南生态保护发展区经济社会全面发展的主要路径探析寻渝东南生态保护发展区作为国家限制开发地区，生态系统脆弱，生态环境重要，不宜作大规模高强度工业及城镇化开发。因此，必须围绕功能定位和主