油气管网行业的矛盾与启示

油气管网行业的矛盾与启示今年元月国务院颁布的《能源发展“十二五”规划》提出：加强油气管网监管，稳步推动天然气管网独立运营和公平开放，保障各种气源无歧视接入和统一输送。明确政府与企业油气储备应急义务和责任。近期颁布的新国家能源局“三定”方案中，也赋予了能源局“监管油气管网设施的公平开放”的职责。本文试图从目前油气管网行业面临的众多矛盾入手，给正在进行的油气管网改革添加一些注脚。矛盾一：巨头垄断与市场主体多元（一）油气业巨头逐渐垄断上、中、下游各环节依据使用环节划分，油气业可分为上游资源、中游长输管网和下游管网。目前，上游油气田、中游长输管网均由中石油、中石化、中海油三巨头垄断（其中中海油垄断了海上天然气、LNG项目，各项目三巨头或有交叉持股）。在省级天然气管网及城市管网公司中，也有逐渐被三巨头控股、参股的情况发生（如江苏、福建的省级燃气公司都有中石油、中海油的股份，广东省天然气管网公司一度被中海油控股）。由于三巨头逐渐成为全产业管网的垄断者，非三巨头的城市管网、燃气发电企业和社会燃气用户在用其方面受到不公平对待，资源无法优化配置，造成资源浪费、闲置。（二）终端城市管网主体多元化不同于电力行业国网、南网一统天下的局面，在城市管网市场，地方国资燃气公司占据各地终端燃气供应的主导地位。此外，私营、外资和股份制燃气配售企业已经初具规模，几百个城市的终端城市管网完全由这些企业来经营。需要注意的是，在国资燃气公司占终端市场主体地位的情况下，一些私营、股份制燃气公司的力量发展壮大，不容小觑。市场主体的多元化必然带来利益诉求的多元化，各种利益主体的博弈在所难免。2008年3月21日，广东省按照中海油40%、中石化和粤电集团各30%的持股比例，组建广东省天然气管网有限公司，负责广东省天然气主干管网建设、管理和运营。在输往广东的天然气中，有很大一部分分配给了与中石油有关联的昆仑燃气等企业，而作为省会城市的广州，只能从西气东输二线拿到很少的天然气。很多已与省管网公司建成配套管网的企业无法用上西二线天然气，而不具备接气条件的公司，因为与中石油的关系却被预留了气源。这是因为，中石油不可能卖气给中海油股权独大的省管网公司。在2011年底颁布的《广东省天然气主干管网建设运营模式方案》中，新的省管网公司股权比例变更为粤电集团、中海油、中石油、中石化分别持股28%、26%、23%、23%，打破了中海油一股独大的局面。方案还为今后按实力排座次立下了规矩：按照股东的天然气资源量，每五年调整一次股权结构。矛盾二：价格的管制与放松长期以来，我国油气价格处于高度管制之下。以天然气为例，除对非居民用户的燃气销售价格实施政府指导价外，上游生产者油气出厂价、长输管网向省级管网、城市管网供气的价格分别由国家、省级物价部门定价，实行严格管制。在定价方法上，主要采用服务成本价格法来定价。这意味着天然气公司可以依据定价回收其生产成本加上合理利润。因此这种定价体系取决于服务的成本，而不是服务的市场价值。这种定价机制的核心是要准确核定天然气公司的成本；但是，国家有关部门在核定成本方面所做工作甚少，相关信息严重欠缺、不透明。由于价格高度管制，作为交易者一方的管网公司会产生两个问题：一是挑选交易者，管网公司会倾向于与他们有特殊“关系”的企业交易（如资产关系或其他关系）；二是排队效应，潜在的天然气购买者只能排队等待天然气供给，天然气没有向出价高者流动。2013年6月28日，国家发改委下发《关于调整天然气价格的通知》（发改价格[2013]1246号），在总结广东、广西天然气价格形成机制试点改革经验基础上，提出了天然气价改的方法方向，提出“为最终实现天然气价格完全市场化奠定基础”。其主要内容：一是改变管制环节，天然气价格管理由出厂环节调整为门站环节；二是改变管制方式，门站价格为政府指导价，实行最高上限价格管理；三是出现“管道输送价格”，现行门站价格由天然气出厂（或首站）实际结算价格（含13%增值税）和管道运输价格组成。提出市场化改革方向，是值得注意和赞赏的；但其中可能遇到的问题，不得不引起高度重视：一是放松管制的直接后果是价格上升。那种指望放开价格，鼓励竞争而导致价格下降的想法是不切实际的。美国上世纪七八十年代放松天然气“井口价”(wellheadprice)的直接后果也是井口平均价格迅速攀升，而后在漫长市场周期过程中，出现天然气供应过剩的情况下，天然公司才试图优惠部分用户，推出所谓“特殊营销计划”（SMPS）。这是市场正常的反映，但在我国，却可能为个别垄断巨头、个别政府部门所利用，导致改革走回头路，引出“改革失败论”。二是不改变定价方法，政府限价将会被垄断巨头所利用、绑架。门站的最高限价如何确定？国家发改委的文件中没有详细说明。如果仍然是采用生产成本+合理利润的方式来确定，这次价改成果将会收效甚微。因为核定一个垄断企业生产成本的工作，靠目前政府的人力、物力以及决心，是难以做到的，也是一种事倍功半的做法。把天然气公司当作小偷一样来防着，恐怕也不是一个正常市场经济的做法。三是要警惕“管道输送服务”沦为油气业巨头垄断市场的工具。终端管网、大用户直接和上游生产商交易天然气，管网公司提供管道输送服务，本是天然气交易和输送服务分离，促进天然气管网公平开放的重要内容，但目前往往成为中石油等巨头抢占市场的幌子和工具。究其原因，关键是中石油等巨头不仅占有上游资源，更是中游长输管网甚至是部分省级管网的拥有者。终端管网和大用户接上了中石油的关系，就不再可能，也不允许使用费中石油的管网；那样，其他管网公司只有向巨头们俯首称臣了。矛盾三：油气能源安全与市场化未来十年，中国天然气需求预计年复合增长率为14.5%，今年前4个月天然气产量402亿立方米，同比增长7.7%；进口约合171亿立方米，增长32.3%；表观消费量568亿立方米，增长13.2%。与之相对应的是原油和天然气的对外依存度逐年提高。2011年，我国原油和天然气的对外依存度分别高达55%和22%。随之而来的，是国家能源主管部门更愿意提起的能源战略安全问题。以中缅油气管道为例。今年6月4日，中石油在其官网宣布中缅天然气管道缅甸段工程全面完成。作为我国第四大能源战略通道，其战略意义不言而喻：这条管线将我国西南地区与印度洋连接起来，中东和南亚的油气可直接输送到昆明和重庆。该管道正式投运以后，每年可向中国输送2200万吨原油和120亿立方米天然气。但若从经济角度考虑，答案似乎并不乐观。中缅油气管道计划总投资25，4亿美元，加上相关设施维护费用，项目总成本将达50亿美元。但缅甸目前能供给中国的气量只有40亿立方米，这意味着中缅油气管道每年120亿立方米的输气量中将有三分之二依靠进口LNG。此外，如果是油气过境，中方将向缅方支付1360万美元的过境费。因此，这条管线能否盈利，何时能收回投资，都将成为极大疑问。即使从战略安全角度，该项目也颇有疑问。一是该管道2200万吨/年的原油输送量仅相当于全国一个月的原油进口量，对于全国不断增长的原油需求量来说，起不到替代作用。二是对目前海运大通道马六甲海峡等安全性的认识。基于中国目前80%的进口油气需要经过马六甲海峡，搞能源安全的专家、学者纷纷提出了自己的观点。但比较发生全面对抗、影响原油输送发生的概率与项目总投资，我们觉得以能源安全为由建设该管道理由太牵强。三是保障能源安全的核心是提高中国海军的军事能力，提高制海权以及加强能源储备。油气管道在战争时期依然可成为打击对象，不能成为国家能源安全的保障。所以，我们当今警惕的应当是借着油气安全之名，破坏油气市场化改革的进程。四、启示分析油气行业目前面临的种种困境与矛盾，核心问题只有一个，就是市场化与反市场化。在我国改革进入深水区之际，只有破除各利益集团、主体的现存利益框架，坚定不移地走市场化改革之路，油气行业才能真正的融入全国改革大潮，分享改革成果。（一）大力培育、保护市场主体，保证油气行业发展的基础动力根据油气行业上中下游不同的特点，在能够实现市场竞争的中下游环节制定市场公平的游戏规则，保护平等民事主体参与市场竞争。同时加大《反垄断法》在油气行业的执法力度，对干扰市场竞争、扰乱公平竞争秩序的行为开展专项执法行动。（二）进一步推进油气价格改革以放松管制为出发点，形成能够反映市场供需、能够合理配置社会资源的价格形成机制，合理推进天然气交易和输送服务分离。（三）大力推进能源安全评估及信息公开机制能源安全固然重要，但必须有个尺度来衡量，必须以一定的标准来判断。这就需要引入能源安全评估机制。在充分评估、评价之外，尚有公开相关信息（除保密事项外）及征求民意，申请权力机关批准等众多制度需要完善。