法官员额制度研究

法官员额制度研究论文提要:现代社会精英是在民主政治、知识性和社会分工潮流等因素共同作用下，通过开放、流动的社会竞争机制形成的卓越阶层。现代法官群体属于社会精英阶层的一部分，它在构筑经验主义、推动民主与法治，维护法律的统一实施等方面发挥着重要作用，造就精英型法官应通过建立法官员额制度保持法官员额精当适度。本文共8147字，分四部分。第一部分，我国法官员额制度确立之必要性．分析了我国法官群体存在的人数众多、构成非专业化、管理行政化、法官职业保障缺失等诸多问题，阐释建立法官员额制度的必要性；第二部分，法官员额制度之比较。列举英美法系、大陆法系的代表性国家在法官选任制度、法官定额制度、法官辅助制度、法官审判效率等方面的特点，对比分析我国法官制度与国外法官制度之异同与优劣，提出外国法官制度对我国法官制度改革的可借鉴之处。第三部分，确立法官员额制度之制约性因素分析。我国法院的特定环境派生出了诸多影响法官员额制度推进的制约性因素，包括法院设置、审级制度、诉讼程序设计等因素都制约着法官员额制度的建立与推进．这些阻碍法官员额制建立的深层次缘由，预示着这项改革的复杂性。第四部分，确立法官员额制度之构想。在前文分析的基础上，提出建立法官员额制度的构想：首先通过修订相关法律，消除建立法官员额制度的障碍；然后先行建立起合理的诉讼制度、人事管理制度、法官职业保障制度等配套措施；进而规范法官范围、职责、选任、监督方式。以下正文：一、建立法官员额制度之必要性法官员额制度是指在法院现有编制内，根据审判工作量、法院所辖区面积人口、经济发展等因素，确定法院的法官员额，把真正符合条件的审判人员确定为法官，形成由法官、法官助理组成的新的审判运行机制。其应当涵盖以下三个方面的含义：首先,法官人数应当是相对固定的,这既包括全国范围内法官人数不得随意增减,也包括每一个司法区域内的法官人数应保持基本稳定。其次,对法官实行总量控制、定额管理,并不单纯是一个法官的编制调整问题,而必须通过法律的形式加以明确和推进。再次,法官员额的确定应科学、合理,既不能人数太多,又不能人数太少。人数太多,不仅容易造成司法资源的浪费,也不易建立完善的法官保障机制,甚至可能会因为缺乏竞争而造成法官素质的低下。人数太少,会使法官疲于奔命,审判质量和效率都会受到影响,最终影响司法审判职能作用的充分发挥。另外,法官员额制度不是孤立存在的,还有一些相关配套制度,这些制度相互联系,密切配套,相互作用,不可分割。实行法官员额制度是实现法官职业化和精英化系统工程的重要环节和前提条件。这项制度的建立，受法院设置、人口总量、受案数量、辅助人员配置、诉讼程序等诸多因素的影响，涉及我国法院体制的各个层面．但无论怎么说，研究这一法官管理制度，还要首先从法官群体的实际情况和存在问题进行分析。（一）法官所占人口比例大1997年，英国全职法官仅有964名，其中l2名大法官，25名上诉审法官，95名高级法院法官，520名巡回法院法官，302名地区法官，此外还有大约2000名兼职法官：法官职数与人口的比例，英国为1：l1000，德国为l：40000：日本为1：33000；我国香港为l：43000而我国国内法官人数约2l万，同人口的比例约为1：6200。（二）构成非专业化与法制化程度较高的发达国家相比，我国法官职业的特殊性被忽视，法官选任门槛较低，缺乏专业化要求，使得许多没有法律学业背景的人成为法官，导致我国法院法官的业务素质整体处于较低水平．虽然近几年来，法院系统注重高学历的法律专业毕业生的引进，法官队伍的人员结构得到一定程度的优化，但这一进程还不能令人满意。从现实看，我国法院的法官总体属于经验型法官，教育背景多样化，知识结构较为陈旧、单一。（三）法官管理行政化色彩浓厚我国法院长期混同于行政机关，自然也导致了法官管理的行政化。法官的级别按公务员的标准而定，法院在编的工作人员，不区分所从事的工作性质，都统一纳入行政等级体系之中。《法官法》规定的法官级别只徒具形式，法官完全按照相应的行政级别享受工资和其他待遇。行政化的上下级制度也延伸到法院的业务管理体制之中，各级法院从院长、副院长、庭长、副庭长，形成一个行政等级体系，实行首长负责制、请示汇报制和案件审批制等行政工作方式。一个案件要经过庭长、分管院长、院长审批或者审判委员会讨论，承办法官无法独立做出判断。实际上，法官管理的行政化不符合司法权运作的本质和规律。司法活动是高度专业化和个人化的活动，这就要求必须由直接参与案件审理的法官独立做出裁判，任何人都不能干涉法官的审判活动．这是与强调首长权威，命令服从的行政化管理模式格格不入的。（四）法官职业保障缺失从哲学和社会学意义看，与社会生活中的任何主体一样，法官一方面是社会秩序的维护者，另一方面也是社会生活中的自然人。如果不在法律上为其设置执行职务的保障，来抵御外界不当因素的影响，法官行为的独立性和公正性则难以保证。但长期以来，我国法官保障体制严重滞后，在《法官法》颁布以前，法官的保障体制上基本没有明确的法律规定．《法官法》颁布以后，虽然规定了一些关于法官方面的保障措施，但都过于简单，只对法官的工资福利待遇方面做了概括式的规定，缺乏强有力的制度支持，致使中国法官在地位上仍是普通干部，地方上仍将其作为公务员管理：在职务保障上，缺乏强力的抗干扰制度，难以形成独立、公正的职业意识；在物质保障上，法官与供职法院的命运紧密相连。如果所在法院经费短缺，法官的办案经费甚至工资都无法保证。在这种情况下，法官办案的公正与高效便会大打折扣。甚至难以保证法官队伍的整体稳定和执行职务的廉洁性。在我国实行法官员额制度有利于提高我国法官整体素质，实现法官的职业化和精英化，建立现代法官制度，为法官执行职务提供强有力保障。二、法官员额制度之比较（一）法官选任制度比较美国联邦法院法官的遴选一般要经过以下程序：司法部长和总统协商后提出候选人一联邦司法委员会对候选人司法能力进行审查一总统提名一参议院批准一总统任命。美国法律并没有对联邦法官的任职资格做出明确的规定，但严格的考察过程保证了法官具有良好的素质。英国大法官、上议院常任法官、上诉法院的法官、高等法院的法官，都是由首相和司法大臣提名，荚王任命．司法大臣可直接任命治安法官。英国法官必须从出庭律师中任命。德国法官的产生方式有选举式和任命式两种。联邦最高普通法院法官，由联邦司法部长与法官挑选委员会依法官选举法选举，并由联邦总统确定。联邦的各个最高法院法官的任命，由各联邦部长同法官挑选委员会共同决定。各州法官由州司法部长同法官挑选委员会共同决定。在德国，法官资格要经两次考试合格才能取得。日本各级法院的法官一律实行任命制．其中，最高法院法官由内阁任命，天皇认证；下级法院的法官，由内阁按照最高法院院长提供的名单任命。日本法官选任制度极为重视候选法官的教育经历。纵观四国法官选任制度，会发现有以下共同特点：一是任命法官的主体层次很高；二是具有严格的遴选程序；三是设定了较高的法官任职资格。（二）法官额度与审判效率比较从单个法官承办案件数来比较法官队伍数量。以美国为例：最高法院的法官平均办案数最多，I988年高达627．9件，联邦上诉法院的法官平均办案数量最低，但最低的年份也约为140．4件，法官年均办案数大约在300—400件左右。l996年，我国各级法院全年审结5，237，544件，平均每名法官21件。]据最高人民法院统计，2002年全国法官人均结案才上升到29件。我们再来比较两国法官的工作状态，美国法官很少超时工作，每年还有定期休假，我国法官兢兢业业，经常加班加点，如此大的反差，我们不能把其中的原因仅简单地归结到法官数量与素质的差距，更要把目光投向两国的诉讼制度。由于美国有包括证据开示、诉前和解、诉辩交易等在内的发达的审前程序，以及小额仲裁、债务登记等制度，绝大多数案件未经审理就已经终止。1995年，联邦法院共受理一审案件28万件，其中有1．7万件经过完整的庭审。依此推算，一个联邦法官每年只办理23件经过完整庭审的案件，其余348件则通过其他方式了结。由此可见，西方法官和中国法官实际审理的案件数并没那么大的差别，如果再考虑中国还有40%以上的法官不办理案件、大部分民事案件采取三人合议制等因素，我国法官的实际工作量可能还要高于美国法官。所以我国法官制度改革，尤其是法官员额制度建立，必须以改革诉讼制度为前提，国外的很多做法都值得借鉴。在对我国法官的工作量有一个客观评价和估算的前提下，案件数量作为法官工作的直接量化形式，仍不失为测算法官员额的最基本依据。（三）法官辅助人员制度比较从英法德日四国的情况看，美国法院的辅助人员配备最为优越不仅数量多，而且类型丰富，有法院书记官、法庭助理、法庭传达员、法律助理和秘书、法庭书记员等10余种，且法官与辅助人员往往形成固定搭配，关系协调有序。在美国当事人的印象中，美国法官总是在一群助手的簇拥中。在德国，除正式辅助人员外，还有非职业法官。在20世纪80年代，德国就有8．2万名非职业法官，负责处理农业案及多数涉及公职人员、士兵和非政府专职人员的纪律处分和个人纠纷案件。在美国的43个州，大约有1300名非职业法官负责审理交通案和轻度犯罪案；尽管非职业法官要接受职业法官的安排和限制，但确实分流了大量案件，为职业法官减轻了工作压力。在中国法院，法院主要由法官、书记员、执行员、司法行政人员和法警五类人员组成。但之间没有明确的岗位界限，法官可以从事审判辅助性工作，也可以从事司法行政工作，还可以转作法警。从法院的人员结构看，除法官外的人员均应列为辅助人员，应服务于法官的工作。但事实情况是，在法院的五类人员中，法官并不占支配和主导地位，甚至很多工作方面的协助需要听从于其他人员的安排和指挥。只有书记员才可称为法官真正意义上的助手，但由于书记员数量有限，流动性很强，法官与书记员之间也很难有固定的组合。此外，国外在审判业务量加大的情况下，一般通过增加法官辅助人员数量来缓解业务压力，从而保证了法官员额的相对稳定。三、我国实行法官员额制度的制约性因素分析（一）界定法官范围的法律依据混乱《人民法院组织法》第37条规定“各级人民法院按照需要可以设助理审判员，由本级人民法院任免。助理审判员协助审判员进行工作。”按组织法的本意，助理审判员只是法官的助手，协助审判员进行工作。从任免程序看，助理审判员并非由人大任免，而是由法院任免，因此，不应列入法官范围。但《法官法》已将助理审判员列入了法官的范围，1998年以来，全国各级法院已根据最高人民法院下发的《法官等级暂行规定》和《评定法官等级实施办法》等文件对各级法院的审判员、助理审判员评定了相应的法官等级，事实上确认了助理审判员的法官地位。（二）法院设置与法官员额制度根据最高法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，确定法官员额必须综合考虑辖区人口和面积、审判工作量、经济发展水平等多方面因素，但我国目前法院基本上是按照行政区划来设置，而不是直接考虑地区的面积、人口和案件数量。按行政区划设置法院，会产生两个弊端。一是法院受地方制约，必然产生地方保护主义倾向，统一的司法权力被行政区所分割，地方法院成了地方上的法院，法官也成了地方上的法官，法官员额难以统筹分配。另一个弊端是，会造成法院之间受理数量及审判人员工作量的严重不平衡。由于我国地域辽阔，经济发展不平衡，各地法院受理数量也是不均衡的，经济发达地区法院与边远地区、经济不发达地区法院在案件数量、标的金额和案件的复杂程度上相比有很大悬殊。法院之间的这种差别非常不利于审判资源的合理配置，造成了人力、物力的浪费，也给法官定额制度的实施造成了困难，如果以全国法院人均审理案件数作为测算依据，也有相当一部分法院只需一两名法官，这种法院实无设置的必要。由此可以看出。我国的法院设置已成为法官员额制度实施的制约性条件，不进行改革则法官员额制无法在全国范围内推行。（三）诉讼程序与法官员额制度1、案件分流机制不明案件分流机制实际上是指针对不同的案件设计不同的程序，以避免简单案件适用复杂的诉讼程序，包括简易程序和普通程序分流、程序性事项与实质性问题分流等．从各国司法