浅议PPP模式在中西部地区水务行业的应用

浅议PPP模式在中西部地区水务行业的应用——以新疆维吾尔族自治区为例来源：江苏现代咨询丁伯康【摘要】新疆维吾尔族自治区是我国经济发展和政府管理模式相对落后，水资源相对缺乏而社会公益性要求又较高的特殊地区，丁伯康博士指出，因此研究新疆水务行业PPP模式的应用，对PPP模式在中西部地区的推广有着重要的借鉴意义。本文对PPP模式在水务行业的应用和发展要求进行了阐述，对新疆水务行业PPP模式应用的价值和意义进行了分析，同时提出了新疆水务行业PPP模式发展的难点问题，并对中国现代集团在新疆水务行业PPP模式的实践案例进行了简单介绍。PPP模式即Public-Private-Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。丁博士表示，在国务院和财政部近期出台的相关政策中，都将PPP模式作为我国基础设施投资领域的一项长期、重要的运作模式进行推广。在财政部的指导下，各省市都相继开展了PPP项目的试点工作。丁博士认为，从整体层面讲，PPP模式适合有一定收益的公用事业，但深入分析，PPP模式在公用事业的各个行业以及地区的适应性不同，也意味着各地区各行业PPP模式推广的难度不同。丁博士认为，一方面PPP模式推广是我国基础设施行业实施政企分离和市场化运作的重要契机；另一方面PPP模式推广对政府在基础设施行业的角色定位提出了新的定义，对进一步促进政府职能转变提出了新的要求。新疆维吾尔族自治区是我国经济发展和政府管理模式相对落后，水资源相对缺乏而社会公益性要求又较高的特殊地区。因此，研究新疆水务行业PPP模式的应用，对PPP模式在中西部地区的推广有着重要的借鉴意义。一、PPP模式在基础设施行业将得到长期推广和应用2014年9月23日，财政部出台《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，即财金[2014]76号文，以期“尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership,PPP）发展的制度体系”，丁博士指出，文件进一步强调了推广运用政府和社会资本合作模式是国家确定的重大经济改革任务，对于经济转型升级、加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义；要求各级财政部门积极稳妥做好项目示范工作，切实有效履行财政管理职能，加强组织和能力建设。2014年10月2日，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，即国发[2014]43号文。丁博士认为，在规范地方政府举债融资机制中明确提出“推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”丁博士指出，2014年10月23日财政部制定了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》财预[2014]351号文，再一次明确提出“对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。”丁博士认为作为我国重大经济改革任务，PPP模式的推广并不是短期、片面的，而是一项面向全国的、多行业的长期经济改革工作。因此，在明确适应性的基础上，并不会因为区域和行业推广的难度而降低推广工作的要求，随着各省市试点项目的建成运营，PPP模式必然获得大规模的推广。二、水务行业PPP模式的发展丁博士强调，我国水务行业PPP模式的发展可以追溯到20年以前，从2002年原建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》以来，水务行业进行了大量的市场化PPP项目的实践，主要以特许经营权转让的形式进行BOT、TOT以及股权合作的运作，对城市供水、排水项目进行的市场化，引进了一批国外的专业水务投资运营商，包括法国威立雅水务、德国柏林水务、法国苏伊士集团和英国泰晤士水务等等，同时也催生了一批包括北控水务、中国水务、桑德环保、金州环境等国内一流的水务运营商。与此同时，丁博士表示部分地方政府也针对水务行业建立了相关的特许经营管理制度。丁博士指出，从水务PPP项目实施效果看，大部分项目取得了较好的经济和社会效益，各特许经营咨询机构在特许经营的招商、运营和监管方面也进行了大量的研究，可以说水务行业是我国PPP模式探索最为深入和广泛的基础设施行业之一。三、新疆水务行业推广PPP模式的价值和意义丁博士认为，PPP模式能够有效破解政府基础设施投资不足的难题，能够实现基础设施市场化运营，提高公用事业的运营效率和服务水平，在新疆地区的水务行业，这种价值尤为凸显。（一）PPP模式能够有效补充新疆水利水务项目的投资资金新疆是一个远离海洋、降水稀少、蒸发强烈、气候干旱的地区。水资源短缺是制约新疆社会经济发展的重要因素，水资源的合理开发、高效利用是促进新疆社会发展的重要工作。由于新疆特殊的地理环境，水资源分布极不均匀性，地域方面，伊犁、阿勒泰等地区地表水、地下水资源比较丰富，而吐鲁番、哈密等地区地表水、地下水资源较贫乏；时间方面，地表水资源季节变化悬殊，每年汛期来水量占全年水量的80%以上。因此，新疆地区的水利设施投资需求较大，同时，需要建设大规模的异地调水工程满足水资源开发利用的需要。丁博士指出，国家虽然在新疆有较大的水利资金投入，但局部地区的水利水务工程建设仍然普遍缺乏资金，固有的财政拨款意识，导致水务投融资机制长期得不到突破。丁博士认为PPP模式引入社会资本投资水务行业，能够有效补充水利水务项目的投资资金。（二）PPP模式能够推动水务行业政企分离和市场化运作，提高运营效率丁博士表示，由于新疆政府管理的模式相对落后，多数地区水务企业仍然以事业单位或集体所有制企业的形式运作，企业化程度较低，且未能实现政府和企业的有效分离，行政主管部门掌握着企业的运营决策权，导致运营效率较低，服务水平难以提高。而PPP模式的引入，必然要求政企分离，水务企业实现自主的企业化经营，通过引入专业的水务运营商运营提高水务行业的运营效率和服务水平。（三）PPP模式推广能够促进水务一体化发展，有效强化水资源管理由于新疆水务行业发展的滞后、国家资金拨付渠道以及各地水资源管理需求的不同等众多原因，新疆地区的水务一体化工作推进缓慢，住建部门和水利部门关于水资源管理的职能分工不够明确，部门合作开展的难度较大，导致在极度缺水的新疆，水资源管理体系难以匹配较高的水资源管理要求。丁博士指出PPP模式的推广，必然要求对水权管理、水行政和政府职能的进一步梳理和优化，有效强化水资源管理，促进新疆地区水资源的合理开发与高效利用。（四）PPP模式有助于新疆降低高耗水产能，实现产业结构的优化转型水资源是制约新疆经济社会发展的重要因素，也是新疆经济发展的关键要素。新疆的经济发展，必然是提高单位水耗的产能，以提高整体经济规模。丁博士强调PPP模式的推广，促使水务行业以市场化企业的身份运营，在价格和水量方面，能够更方便地通过市场的手段对水资源利用进行调控，有效淘汰高耗水产能和高污染产能，有助于农业用水向高效益行业转化，实现产业结构的优化转型，促进新疆经济的可持续化发展。四、新疆水务行业推广PPP模式的难点丁博士表示，PPP模式对新疆水务行业发展带来的促进作用，恰恰源于PPP模式在应用过程中对水务主管部门和水务企业提出的新要求，但是要实现这些目标，还面临着许多的问题。（一）实现水价的改革是PPP模式应用的重要条件丁博士指出，PPP模式按照“利益共享、风险共担”原则，实现公共部门和私人部门在基础设施行业的合作，要求PPP项目必须具备一定的收益性，而新疆水务行业的亏损情况普遍存在，财政每年的运营费用补贴比例较大。因此，丁博士认为要实现水务行业PPP模式应用，必须进行水价改革，建立水价确定调整机制和政府补贴、购买机制，保障社会投资人的投资收益。根据《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）、《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）的精神，2002年新疆发布了《关于推进自治区水价综合改革实施意见的通知》新政办发〔2012〕129号，要求逐步建立节水转换水价核算体系，鼓励农业用水向高效益行业优先转换，同时积极推行工农业用水超定额累进加价办法，对超定额用水实施加价。丁博士坚信新疆不断完善资源水价、节水转换水价、生产水价和环境水价的水利供水价格改革机制，通过水价改革强化水资源管理的布局逐步形成的同时，也为水务行业PPP模式的应用提供了良好的收益条件。（二）完善水行政管理体系是PPP模式应用的重要前提由于新疆社会环境的敏感性以及水资源管理的严峻形势，有效实现水资源管理和水价控制是政府主管部门的重要工作，也是多数地方政府心理上不接受水务市场化的主要原因。在以往的水务市场化项目中，曾经出现过地方政府水资源管理缺失和水价失控的情况，给新疆的整个水务行业造成了不良的影响。因此，丁博士认为完善水行政管理体系是新疆水务行业实现PPP模式应用的重要前提。PPP模式，虽然将水务投资和运营工作交给了市场主体，但是水资源管理和水价控制的职责和权限仍然属于政府主管部门，在水利部门和住建部门针对水资源管理工作同时存在的情况下，实现水行政管理体系的完善和优化，是政府有效行使监管职能的重要保障。（三）转变政府职能强化水务行业监管是PPP实施的关键2014年4月，兰州市发生自来水苯超标事件令水务行业PPP模式受到质疑。4月10日17时开始，兰州威立雅水务集团公司出厂水及自流沟水样中苯含量出现严重超标，直至4月14日全市自来水恢复正常供水。此后，兰州市政府及相关部门、西固区人民政府、兰州威立雅水务公司、兰州石化20名相关负责人因事故被追责。丁博士强调，水务行业的政府监管力度决定着PPP模式应用的效益稳定性，政府部门从原来的“运动员”角色转变成“裁判员”，是PPP模式应用的重要工作。新疆各级地方政府在行政管理能力方面存在一定的不足，进一步转变行政观念、建立监管制度、提高监管水平是关键突破口。2014年“两会”上，李克强总理在政府工作报告中提出，要制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法、制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法。丁博士认为国家政策对PPP模式应用体制不断完善的同时，地方政府如何贯彻落实，如何强化人才队伍的建设，也是开展PPP模式合作的关键。（四）整合区域水资源是水务行业发展的重要途径由于经济发展的原因，新疆的水务企业规模相对有限，同时，复杂的流域管理、建设兵团和地市政府的行政区划，造成了新疆水务行业发展的瓶颈。丁博士提出区域整合是新疆水务行业发展的必然趋势，同时区域水资源交易和转化、水务项目的委托运营、水务企业的股权多元化也会得到实践应用，如何在不同的行政区划之间加强水资源合作是新疆水务行业发展面临的新问题。（五）优化区域投资环境促进PPP模式招商由于新疆地处偏远，又存在社会不稳定因素，造成水务投资人对新疆水务行业的投资热情不高，疆内除了新疆昌源水务，尚未形成其他具有一定规模的水务投资公司。丁博士认为，新疆水务行业PPP模式的发展，仍需要进一步优化区域投资环境，加强政府信用建设，强化政府服务职能，建立有效的风险共担机制，建立一定的PPP招商优势。五、PPP模式在新疆水务行业推广实践中国现代集团作为一家全国性的政府咨询服务商，长期关注新疆维吾尔族自治区政府经济发展和社会稳定工作。在财政部提出PPP模式推广要求的同时，中国现代集团与新疆伊犁州某县合作推出了首例股权合作形式的PPP水务项目。通过PPP运作，此水务项目顺利融得了社会资本进行项目建设，并且使政府有效行使了监管权利。中国现代集团首先协助成立了该县的水务投资平台，实现了水务项目投资管理的政企分离和专业化运作；其次，由水务投资平台设立了该水务项目的项目公司，实现了项目的法人化建设；再次，由政府通过PPP招商的形式授予该项目公司水务项目特许经营权，并且通过社会投资人增资扩股实现了公司PPP模式合作，最重要的工作在于本项目在水价改革方面进行了突破性