浅谈土地资源利用下的生态补偿机制的构建与完善

浅谈土地资源利用下的生态补偿机制的构建与完善【摘要】土地利用是一种动态的过程。它是指人类对土地自然属性的利用方式和目的意图。人类通过各种使用活动对土地长期或周期的经营以达到经济利益和社会效益最大化的目的[1]。然而，在人类利用土地资源来维持生存与发展的过程中，对经济利益最大化的追求使人类片面地注重土地资源的经济价值和社会价值，从而忽视了土地资源与社会进步和发展密切相关的生态价值。这从本质上导致了土地资源的浪费与破坏。因此，建立完善的土地生态补偿机制，保护生态环境，促进土地资源利用的可持续发展成了当今社会的必然选择。本文从土地资源利用的现状上分析在利用土地资源所产生的问题，并探讨构建和完善生态补偿机制的必要性，从而完善我国现有的生态补偿机制，以实现土地资源的全面、协调、可持续利用。【关键词】土地利用生态补偿全面协调可持续发展人类社会的生产和发展与土地资源密不可分。马克思的《/SPAN政治经济学批判导言》指出，土地是一切生产和一切存在的源泉。“简而言之，种种商品是自然物质和劳动这两种要素的结合。……劳动并不是它所产生的使用价值即物质财富的唯一源泉。正像威廉.配第所说，劳动是财富之父，土地是财富之母。”[2]。因此，如何实现土地资源的可持续发展，真正做到土地资源利用“合理”，还需进一步探究。一、土地资源利用的现状众所周知，土地是最基本的自然资源，是人类以及一切生物赖以生存的基础。全球人口的增加对土地资源的需求也越来越大，这使得土地资源超量开发的现象愈演愈烈。从国外土地利用现状来看，美国到60年代之后,由于农业实现现代化,作物播种面积逐步缩小,而城市在逐步发展,郊区也随着经济的发展而扩大，同时旅游业兴起,土地利用情况发生多方面变化。人口的增加，工业化和城市化的发展，自然灾害的频繁发生等大量侵占优质农地。著名的“硅谷”曾经就是农业基地，仅城市化就使美国优质农地以每年平均200万英亩的速度减少。环境的污染，生态平衡的破坏等引起的一系列的经济、社会和环境问题由此成为美国政府关心的重点。美国各州不得不开始采取一系列的措施来控制城市发展规模,保护优质农地,使土地生态效益最大化。人地矛盾大是日本最主要的特点,日本国土狭窄,资源贫乏,人口稠密,土地利用问题成为制约其经济发展的重要因素。就我国土地利用现状而言，我国是世界上人口最多的农业大国,也是土地资源严重制约型国家。虽然我国国土辽阔,土地资源总量丰富,适合农林牧业的综合发展,但人均占有量少,远低于世界平均水平，而且我国的土地利用率也很低。从土地资源特点上看：山地多，平地少，较难利用的沙漠、戈壁、高寒荒漠、石山和冰川以及永久积雪地的面积较广，在可供农用的土地中，草地比重最大，林地次之，耕地最少，而且耕地质量不高，退化严重，可耕地的后备资源少。随着经济的迅速发展、城市化进程的加快以及人口的急剧增加使我国土地资源的退化状况愈趋严重。工业建设、资源开发等盲目对经济利益的追求增加了对土地的不合理利用，从而也使得土地矛盾越来越尖锐[3]。一、土地资源利用所产生的问题工业化、城市化的发展将土地问题推向了社会矛盾的尖端。比如我国的华北北部、东北北部和西北地区，由于滥垦草原、过度放牧，导致不少土地荒漠化。进而导致了土地生产能力大大降低，甚至完全丧失生物生产力[4]。人口密度、经济密度、人均粮食等社会现状也使土地资源在利用的过程中产生很多问题。法律的不完善也为土地问题的产生提供了契机。那么，究竟有哪些土地问题呢，我们从下面几个方面探讨。（1）过度砍伐森林和对土地的超负荷利用，使土地生态环境面临着恶化范围不断扩大、程度加剧、危害加深的局面，具体表现为水土流失和水土盐渍化严重、土壤沙漠化加剧、草地和森林不断退化、湿地萎缩、生物多样性破坏等问题。从土地资源的生态价值来看，土地资源在调节气候、储存营养物质、维持土壤肥力、净化环境、减轻自然灾害等环境要素方面有着重要的生态价值。但是土地生态环境的恶化使得土地质量不断下降。（2）城市建设用地总量失控，结构失衡，浪费土地现象严重。随着经济的高速发展，城市化、工业化导致建设用地过快增长，城乡建设和生产建设规模不断扩大。土地利用结构不合理不仅表现在工业、商业、居住用地比例不合理，而且表现在行业内部不合理，有限土地不能有效配置，造成土地资源的浪费。数据显示，2005年当年新增建设用地427.4万亩,比上年增加6%[5]。（3）耕地数量急剧减少。由于农业内部的产业结构调整、灾害的损毁，以及非农业建设占地等，造成了耕地永久性流失，特别是很多开发建设带有很大的盲目性，造成农民失地严重，比如盲目圈地建设开发区，农村宅基地严重超标等。2005年度全国土地利用变更调查结果显示：截至2005年12月31日，我国耕地面积18.31亿亩，比上年度净减少542.4万亩，全国人均耕地降为1.4亩；2005年减少的耕地面积中，建设占用318.2万亩,灾毁耕地80.2万亩，生态退耕585.5万亩，因农业结构调整减少耕地18.5万亩，4项共减少耕地1002.4万亩，同期土地整理复垦开发补充耕地460万亩，支出大于收入，耕地净减少542.4万亩[6]。（4）环境污染和污水灌溉导致土壤污染和破坏。土壤污染的污染源主要来自工业、生活、农业和交通。在工业方面，特别是近年来乡镇企业的蓬勃发展，由于其分布广、资金技术缺乏，大量污染物质随“三废”排入河流、农田。大量堆存的城市生活垃圾，不但占用了大量土地，也对水体和土壤等产生了污染，甚至发生了十分严重的污染事件。工业所排放的废气、烟尘等所引发的酸雨，也直接或间接的污染了大片土地。另外，我国长期以来大部分的城市生活污水和部分工业废水未经处理就直接排入河道或灌溉系统，且在一些水源不足的地区甚至直接引用污水灌溉农田，不少污灌区已发现重金属在表面土积累。农业方面，大量的不合理施用化肥和农药以及不合理的灌溉设施，直接或间接地污染土壤，降低了土壤的肥力，进而影响农作物的产量和质量。此外，矿产的开采，尾矿的不合理堆积，也会直接或间接地破坏大量的土地。土地问题不仅仅表现在以上几个方面，还有很多内在的土地问题存在，例如土地利用率不高，城镇内部存在闲置和低效利用土地现象。在农村,居民点布局较分散,空心村和零星户仍然存在。从各个方面来看，社会发展面临着土地资源日趋减量降质的发展趋势,土地资源的科学合理利用势在必行。二、构建和完善土地资源生态补偿机制的必要性生态补偿是以保护和可持续利用生态系统为服务目的的，以经济手段为调节相关者利益关系的制度安排。主要包括以下几方面内容：一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则，对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本；对破坏行为的外部不经济性的补偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失[7]。那么如何理解土地资源之生态补偿?具体而言,土地资源生态补偿制度应主要包括两个相互联系而不可分割的方面:其一,国家通过征收环境资源税以建立相应的生态补偿基金,既通过制度创新实行生态保护外部性的内部化,让生态保护成果的受益者支付相应的费用，同时也能够弥补国家在生态建设方面资金的不足,保证政府有足够资金通过相应生态保护和恢复等行为承担其提供以土地资源或以土地资源为载体的生态产品公共服务职能。其二，对因生态保护受到损失或者付出经济代价的人给予公正的公益征收性质的生态补偿。自然生态补偿是生物有机体、动植物种群或生态系统受到外界环境干扰时的自我调节并使生态系统得以维持的能力。总体而言，它是生态系统的自我修复。自20世纪50年代以来，越来越多的国家尤其是发达国家认识到生态补偿的重要性，如为保障土地资源的合理利用实施的土地休耕制度、矿区土地保证金制度等。我国对生态补偿的初步尝试则是西部地区的退耕还林还草[8]。土地资源的生态补偿机制是实现土地价值的保障，也是我国贯彻落实科学发展观的内在要求。然而，我国没有专门的土地生态补偿法，《环境保护法》也只是偏重污染防治的问题。而且对于生态补偿标准难以确定。因此，在土地利用过程中，要达到土地资源的经济效益、社会效益和生态效益的协调统一面临着诸多困难。此外，我国面临的土地污染和不合理利用的问题也迫切需要构建和完善因此，只有构建和完善土地资源生态补偿机制才能解决我国后备耕地资源不足的问题，从而实现各方面的协调发展。四、构建和完善我国土地资源生态补偿机制就土地资源的生态补偿而言,“谁补偿、补偿谁、怎么补偿”构成生态补偿法律机制研究中需要解决的三个基本问题。因此，我们从生态补偿主体、补偿范围、补偿标准、健全生态补偿基本制度这几个方面分析，以构建和完善土地资源利用生态补偿机制。（1）生态补偿主体。补偿主体具体包括:生态受益产业、生态受益区域和全体生态受益的自然人。给予主体以补偿时应坚持“谁使用，谁付费；谁受益，谁付费；谁破坏，谁恢复。”的原则，根据利益相关者在特定生态保护中的责任和地位加以确定补偿主体。明确生态系统行业之间优惠者与利益损失者之间的补偿问题。对于生态受益区域的补偿主体要正确解决受益地区、以及受益的数量化。同时提高全体生态受益自然人的土地生态保护意识，以发挥生态补偿机制调整全体利益相关者之间的利益关系的作用。（2）生态补偿范围。对土地资源的生态保护尤其耕地保护给予最先的重视。对森林与自然保护区、耕地保护区、生态服务区上进行补偿，坚持“耕地保护区与非保护区利益协调，资源互补”机制，给予农民适当的价格补贴。（3）生态补偿标准。首先要保障补偿主体的基本生活，按照生态保护者的投入和机会成本的损失、生态受益者的活力、生态破坏的恢复成本以及生态系统服务的价值为标准。根据各地具体情况作出相应的补偿标准。（4）健全生态补偿基本制度。根据我国现有的生态补偿制度来看，我国在管理体制制度和救济制度上还应进一步完善生态补偿机制。在管理体制方面主要从三个方面分析：一是建立土地资源开发补偿和资源开发补偿保证金制度，完善土地复垦保证金制度，健全土地损失费等土地复垦基金制度。完善资源环境价格体系,建立市场资源价格形成机制。完善财税等配套政策，调整资源税政策,提高资源税征收标准。二是优化土地利用结构与布局,统筹城乡一体化发展。从实现城乡统筹，部门协调的要求出发,优化城乡和各类用地的土地利用结构利用布局,促进城镇化、工业化和城乡一体化健康发展。在保护耕地和保障基础设施用地需求的前提下,统筹兼顾，协调各方面的用地需求。处理好农业与非农业以及各业内部的用地关系,做到地尽其用。三是规范土地资源生态补偿监管制度。从土地生态补偿发生的不同层次与范围出发，实行统一监督管理与分部门分工负责相结合的土地生态补偿监督体系。同时坚持“公众参与”的原则，让政府和各部门在群众的监督下更好地执行土地资源生态补偿法规和政策。在土地资源生态补偿救济方面要建立多途径的救济方式，完善生态补偿救济制度。此外，除以上方面外，还应重视对公众的土地生态保护意识的宣传，认真贯彻落实“十分珍惜和合理利用每一寸土地,切实保护耕地”的基本国策同时建立科学的土地评估体系，以建设资源节约型社会为目标,严格执行建设用地定额标准,走新型城镇化和工业化道路,提高土地利用效率，实现生态文明建设。实现土地资源的生态价值、经济价值和社会价值的协调发展是社会发展的内在要求。因此，要坚持土地资源生态补偿机制，充分调动补偿机制的积极作用，实现社会的全面发展。【参考文献】[1]蒲春玲等主编，资源与环境经济学[M]，新疆人民出版社，2002[2]马克思，恩格斯，马克思恩格斯全集，第23卷，56-57页，北京人民出版社，1997[3]何芳,吴正训,国内外城市土地集约利用研究综述与分析[J],国土经济,2002[4]谢俊奇,吴次方,中国土地资源安全问题研究[M],北京:中国大地出版社,2004[5]张丽琴,城市土地利用评价指