水利建设单位财务风险控制办法说明

第一部分说明一、制定水利基本建设单位财务风险控制办法的必要性（一）有利于水利基本建设单位加强财务管理水利基本建设单位财务风险控制办法是水利基本建设单位财务管理办法体系的重要组成部分，制定水利基本建设单位财务风险控制办法，有利于对水利基本建设单位加强财务管理，提高管理水平。（二）避免和减少财务风险给水利基本建设资金带来的损失目前，相当一些建设单位缺乏资金运动中的风险意识，对财务风险意识不足，缺少风险控制的手段和措施。为确保建设资金安全，避免和减少财务风险给水利基本建设资金带来的损失，制定有关办法，对水利基本建设资金运动过程中涉及到的财务风险加以控制，是非常必要的。二、制定水利基本建设单位风险控制办法的基本原则（一）合法性原则制定水利基本建设单位风险控制办法与制定其他办法一样，必须遵循国家有关规定。（二）根据工程项目建设特点的原则水利基本建设项目具有工程建设地点分散，河道、堤防战线较长，大、中小型项目差异较大，枢纽、河道、堤防建设要求不一样，施工受季节性影响较大等特点。制定水利基本建设单位风险控制办法时，必须适应项目特点，确定风险控制的侧重点和相应的控制手段。（三）符合内部岗位聘任制要求制定水利基本建设单位财务风险控制办法，必须同水利基本建设单位的岗位责任制相互结合，风险控制必须由岗位完成。（四）分清重点和一般的原则水利基本建设单位财务风险控制办法，必须同水利基本建设单位结算环节，制定的办法重点，放在这些风险控制上。三、水利基本建设单位风险控制办法的主要内容（一）招标投票和合同签订方面的风险控制招标投票过程就是选择承包商的过程，工程发包给中标的承包商，承包商财务状况的好坏，是水利基本建设单位财务风险的一个来源。一般情况下，承包商财务状况好，偿债和履行义务的能力就较强，水利基本建设单位财务风险就小。反之，承包商财务状况差，偿债和履行义务的能力就较弱，水利基本建设单位财务风险大。为了避免和减少这方面的风险，在印发招标文件时，要求承包商在投票时提供有关真实的、能测定财务状况的资料。所谓真实的，是指必须由中介机构审计认定的。这些资料包括近期的资产负债表、损益表和现金流量表。在评标时，主要对承包商的注册资本总量、资产负债率、流动比率和速动比率等指标进行计算和评定。一般来说，资本总量、资产总值越大，资产负债率越低，流动比率和速动比率越高，承包商的财务状况就越好，风险就越小。一般情况下，资产负债率不应高于75%，流动比率不小于1.5，速动比率不小于1，并参考利润总额、净资产收益率、现金净流量等财务指标。（二）承包商提出新要约导致的风险承包商在投票时提出新的要约没有被引起足够重视，是水利基本建设单位财务风险的一个来源。对招标文件发出的要约，承包商一般都应充分响应，但往往在承诺的过程中，提出新的要约（有条件的承诺），如果没有看出或认为无所谓，将认定承包商提出的要约已被承诺同意，就会带来风险。控制的办法是认真阅读并理解招标、投标文件，发现投票文件中有条件的承诺，在合同签订前达成一致。（三）承包商在报价上设置的风险承包商在按招标文件的要求编制好投标报价后，在投标时修定投标报价，承诺标价下降百分之几。至于具体如何降价，在哪些项目上降价不作明示。另外，承包商在报价时，有意将工程量可能减少的项目单价压低，将预计工程量增加的项目的单价抬高，以求在不影响总报价的前提下，获取更多的工程款。在合同履行中，承包商往往会按对自己有利的方面解释他是怎样降价的，降价在哪些项目上，最终结果是多支付了承包商的工程款。控制的办法有：（1）在编制印发招标文件时，要明确要求在投标时，若需要修正报价，必须将修正后的报价的计算过程进行列示，且相关资料要全部修正。包括：投标报价表、工程量清单表、各项目的单价分析表等。若招标文件没有明确，在评标时要求补充澄清。（2）在编制招标文件时，提供的各项目的工程量要尽可能准确。（3）材料设备尽量不要自行采购，能发包的全部发包，不指定分包。（4）认真分析投标报价中各项目单价的合理性，有没有人为降低或提高单价的问题，特别是工程量可能变化较大的项目，单价的合理性以市场公允价和预算价为参考。（四）合同发行和资金使用环节的风险1.工程预付款方面的风险承包商要想完成承包工程的施工任务，前期必须有较大的投入，单靠承包商的实力是不行的，也不符合平等的原则，必须预付部分工程款或备料款。支付预付款后，承包商如果不能用到工程建设上去，或者因解除合同后不能归还这部分工程款，这就形成了风险。控制的办法是付款时提供相应的保证或担保2.工程价款结算环节的风险工程价款结算的风险表现为工程量多算，或提高了结算价格，导致多结算给承包商工程款。（五）款项支付环节的风险1.支付主体风险将工程结算款支付到非合同约定的户名或账号，如得不到承包商的同意，或承包商同意而没有取得证据的，就可能会导致风险。工程价款必须支付到合同约定的户名及账号，如承包商要改变收款户名和账号，要有承包商的书面申请。2.款项支付方式上的风险用大量的现金支付工程款，违反了《现金管理暂行条例》、《支付结算办法》和《内部会计控制规范—基本规范》的规定，还有可能给贪污受贿等腐败现象提供机会，就可能会导致风险。严格执行《现金管理暂行条例》，不得用现金结算工程款。3.延期付款方面的风险延期支付承包商工程款除给工程建设带来不利影响外，还会给承包商带来一定的损失，承包商就会要求给予补偿。控制的办法是在工程价款结算的过程中，对各结算环节的工作时效要加以明确，给各结算环节限定的时间总和要短于比合同约定的时间。4.结算支付无发票的风险支付工程价款时，承包商不开具发票，就有可能偷税漏税，《中华人民共和国发票管理办法》规定，未按规定取得发票属违反发票管理法规的行为，将处以相应数额的罚款。控制的办法是把承包商开具的发票，作为办理工程价款结算的必备程序。（六）国家财政政策方面的风险1．集中支付水利基本建设投资是公益性投资，大部分由财政负担，在使用过程中，必须要按国家财政政策办理，如果我们所做的工作不能随政策的变化而调整，就有可能导致风险。水利部是财政国库集中支付改革试点单位，在集中支付特别是在财政直接支付的情况下，由于支付审核的环节多，需要的资料多，在合同通用条件结算期为28天的情况下，时间就有可能不够而延期付款，给承包商带来一定的损失，承包商可能因未按合同规定的时间付款要求赔偿而导致风险。对财政集中支付方面，招标文件的专用合同条款上宜增加一条，因财政集中支付的原因而引起的工程款支付时间延长，不受通用条款的限制。2.政策调整变化的风险在国家政策法规逐渐完善的过程中，新的政策法规不断出现，旧的法规在不断修改。在建设资金的运动过程中，法定的权利及义务出会随之变化，如不及时掌握，就会有风险。如：《中华人民共和国合同法》中有关价格、时间、地点的法定，《中华人民共和国民政诉讼法》中关于举证责任的法定等。控制的办法是事前预防，及时掌握和领会政策法律的变化。（七）接受票据风险及保证的风险接受票据风险指因接受的票据无效，或虽然有效，但根据《中华人民共和国票据法》的规定，票据的权利受到影响而产生的风险；接受保证的风险指接受的保证本身无效，或虽然有效，但保证的可信度较低而产生的风险。建设单位有招标投标、预付款保证、履约保证等情况下，需要接受票据及保证。应尽量接受保证金、不接受票据及保证，如必须接受票据及保证，就要分析票据的真实性和可信度四、制定水利基本建设单位财务风险控制办法的要求及注意事项（一）风险概念水利基本建设财务风险基本建设资金在运动过程中由于某种原因而给水利基本建设资金带来的可能损失。主要表现在提高了工程建设成本和国有资产的流失。（二）风险产生的原因1.政策方面的的原因政策不理解或政策变化不知道，或知道政策变化而相关工作没有按照变化了的政策去做，会产生财务风险。2.自身的原因没有内部控制制度或内部控制制度执行不严，违反国家有关财经纪律，工作中的疏忽大意，以及内部某些人为了达到不正当目的而采取的故意行为等，也会产生财务风险。3.承包商方面的原因（1）承包商某些人为了达到不法目的，通过建设单位处理，给承包商造成损失，而承包商不知情。（2）承包商财务状况不好，不能履行合同，给业主造成损失，又无能力清偿债务和赔偿损失。（3）承包商故意设置的，如追求利润的最大化，是每个承包商的目标，为达到这个目标，承包商会采取一切手段，在招标投票、合同签订和工程价款结算等环节中，在不违反国家政策的条件下，设置若干风险，目的是为了多结算工程款。（三）产生风险的环节1.招标投标和合同签订环节在这个环节中存在的主要财务风险有：承包商（或投票人，下同）提出新要约的风险、承包商财务状况不好的风险、承包商在报价上设置的风险及在招标过程中撤销承诺而带来的风险。2.合同履行及工程价款结算环节在这个环节中存在的风险有：结算中多支付给承包商工程款、工程预付款及质量保证金能否按约扣回等财务风险。3.款项支付环节在这个环节中存在的风险有：支付款项的手续不全，如延期付款、违反结算支付方式；又如有：未按规定取得发票、用现金支付工程款等。4.政策、法律的调整环节5．票据及接受保证环节的风险这个环节的风险主要有：接受的票据是可能无效，或接受的票据虽然有效，但按不能享受《中华人民共和国票据法》规定的权利而导致的风险。（四）风险控制措施1.时间控制按照时间可分为事前控制、事中控制和事后控制。事前控制带有预测性，事中控制为过程中控制，事后控制为补救性控制，一般说来，能事前控制就不事中控制，能事中控制的就不事后控制。2.控制手段按照控制的手段分为政策控制和制度控制，政策控制就是按照国家现行发布的有关政策加以控制，制度控制就是通过制定内部管理制度来加以控制。3.控制对象按控制的对象分为一般控制和重点控制。一般控制指对产生风险可能性较小，或产生了风险损失不大的事项的控制，重点控制指对产生风险可能性较大，或产生了风险损失较大的事项的控制。4.控制方法按风险控制的方法分为相关控制和专门控制。相关控制指在制定其他内部控制制度时，将风险控制办法包含在该制度中，如：在制定工程价款结算支付办法时，将工程价款结算支付环节可能产生的风险及控制办法，制定在工程价款结算支付办法中。专门控制指制定一个专门的风险控制办法，将本单位可能遇到的全部风险及控制办法，全部在该制度中明确。（五）风险的动态性认识风险动态性，财务风险随着时间和空间的变化，财务风险的内容和控制办法也要随之变化。（六）多种风险的存在一种风险往往存在于几个环节，一个环节有可能存在多种风险。如承包商为了多结算工程款，可以在招标投标、合同签订及工程价款结算等环节设置风险；在工程价款结算环节可能发生多支付工程款、支付手续及支付方式上的风险。（七）本办法适用范围本办法只针对水利非经营性项目，经营性项目还应包括筹集等方面的风险。五、有关说明这里说明的相关政策有两方面的含义。一是国家的有关政策要求单位必须做到，而没有做到而带来的风险；二是为了减少和控制风险，国家有关部门制定出相应的政策法规，只要按照执行，就会起到积极的作用。（1）为了控制工程预付款的风险，有关政策明确了在预付工程款时提供要有提供相应的保证或担保。（《水利基本建设资金管理办法》第二十七条、《内部会计控制规范—工程项目》第四十三条）（2）承包商变更合同履行的主体时，必须要有承包商的书面要求。（《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国合同法》有关责任主体的要求）（3）《中华人民共和国发票管理办法》第二十条规定在支付款项时，要求收款方开具发票，第三十六条规定未按规定取得发票属违反发票管理法规的行为，税务机关要处一次1万元以下罚款，第三十九条规定，导致其他单位或个人未缴、少缴或者骗取税款的，可以并处未缴、少缴或者骗取税款一倍以下罚款。（4）为了控制可能给贪污受贿等腐败现象提供机会的风险，《现金管理暂行条例》、《支付结算办法》和《内部会计控制规范—基本规范》规定了不能用现金支付工程款。（5）为了控制工程价款结算可能多支付工程和可能产生腐败的风险，财政部、水利部颁布实施《水利基本建设资金管理办法》（财基[1999]139号）对