深化部门预算改革的思考

1深化部门预算改革的思考马磊作为财政支出管理的初始环节，财政预算编制的质量和水平直接制约着财政资金使用的效益与安全。因此，预算编制历来是财政支出管理的重中之重。建国以来，我国政府预算的基本管理形式是功能预算。这种预算形式主要是按资金性质来管理，反映的是不同性质的财政资金分配状况，体现的是政府的政治、经济、社会职能和所要达到的调控目标。它比较直观地显示了政府的财力构成和财力分配的范围、领域，便于社会公众了解政府收支全貌，便于对某一方面的收支情况进行分析研究。由于功能预算有其明显的不足之处，主要是预算结果过于抽象，不便于人大监督，财政资源配置不能显示具体的使用部门和单位，不便于预算的编制与执行，也不便于政府、财政和公众对某一部门的收支情况做出准确的估价。因此，这种在计划经济体制下形成的传统预算编制方式、方法已不适应当前形势，急需尽快构建起与社会主义市场经济体制相适应的预算编制新机制，这也是建立公共财政支出新体系必须解决的当务之急。而构建预算编制新机制，最关键的是要建立一种科学的预算管理模式。编制部门预算是市场经济国家的普遍做法，是市场经济体制对预算管理模式的基本要求。部门预算是现代政府预算制度的基本内容，对于公共财政的存在有着重大的影响与作用。国外市场经济国家在编2制功能预算的同时，也编制部门预算，并以部门预算作为预算管理的基本形式。借鉴其经验，部门预算改革已成为当前我国预算管理改革的重中之重和基础。一、部门预算的概念和特征根据国际经验，部门预算是指由政府各部门编制，经财政部门审核后报经立法机关审议通过的反映部门所有收入和支出的预算。从我国现行部门预算编制情况来看，部门预算是指按部门编制的政府预算，是部门依照国家有关政策规定及行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的，涵盖部门各项收支的综合财政计划。部门预算与以往按收支类别编制的功能预算相比，具有以下内在特征：（一）部门预算的基本特征是其具有完整性和综合性部门预算以部门为依托，将各类不同性质的资金统一编制到使用这些资金的部门，使部门预算成为一个覆盖所有公共资源的完整预算。它既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经费预算，又包括专项支出预算；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。它能够完整、全面地反映一个部门的收支活动，做到一个部门一本预算，预算事项一目了然。因此，部门预算是一个综合预算，其扩大了政府预算的编制范围。将财政预算内外资金纳入政府综合财政预算管理，可以全面完整地反映政府活动的范围和方向，增强了单位预算的综合性和完整性，有利于统筹考虑各项事业的改革和发展。（二）部门预算的编制方法体现了科学性和统一性3表现为四点：1、部门预算的编制将原来基数加增长的编制方式改变为零基预算编制方法，这是编制部门预算的核心要求。2、按照科学合理的定员定额标准核定人员经费和公用经费，保证部门间开支水平的公平性。3、部门预算将原来的以财政为主编制预算改为以部门为主编制预算，将预算编制的责任和权利落实到了部门，使编制的预算更切合实际。4、改变了原来部门替下属事业单位代编的做法，克服了代编预算的粗糙性。（三）部门预算的表现形式具有透明性和规范性体现为三点：1、编制内容确定到单位，细化到项目。部门预算采取从基层编起，层层审核汇总的方式进行，对各部门及其下属单位预算支出项目和支出内容进行详细的确定和规范，数额更加详细和准确，在预算中不仅列示支出总量，也列示每一个具体的用款项目，并要求细化到“类”、“款”、“项”，甚至“目”级科目，增强了预算的透明性和可执行性。2、预算编制程序由原来的“两上两下”改为“三上三下”，以保证预算的准确、严密和切合实际，体现了程序的规范性和预算的透明度。3、规范了财政与部门、财政内部的业务关系。财政部门在调整内设机构的同时，还明确规定一个部门只对口财政部门的一个业务处室，由其统一负责部门预算执行的日常管理和财务监督工作，改变了一个部门按资金性质要对口财政部门多个业务处室的状况，避免了监督管理上的职责不清。4二、部门预算编制改革的实践与成效我国自1998年以来，在中央和地方陆续推行部门预算改革，这是实行分税制以来我国财政预算管理制度的又一重大改革。目前，部门预算编制改革已得到各方面的普遍认同，并积极推行。从各地实践来看，部门预算改革主要运行模式如下：（一）扎实做好改革的基础准备工作1、健全编审机构，调整编审职能。改变以往各业务主管机构分口编制、分口管理、分口分配预算资金的编审模式，确立集中编制、统一管理、一个口分配资金的编审模式。健全预算管理职能，成立预算编审机构，集中编制人员经费和正常办公经费预算，协助论证事业发展项目；财政内部业务主管处负责审核编制部门的专项支出预算；预算处负责预算编制的全面工作，制定收支政策，编制总预算，批复部门预算。2、制定定额定员标准，扎实编制基础。建立完整可行的定员定额标准，做到公平透明，一把尺子量到底。其中，人员经费，根据国家规定的行政事业单位人员工资开支项目和标准、地方出台的补助工资项目和标准、以及部门出台且财政认可的工资性奖金、津贴补助项目和标准核定。对正常办公经费，区别部门（单位）制定分类分档的等级定额标准，具体确定车辆经费定额、电话经费定额、冬季取暖补助定额以及邮寄费、差旅费、水电费和其他办公经费定额等。3、全面清理单位账户，理顺财务管理秩序。对行政事业单位实行“一个单位一本账、一个账户”的管理办法，规定每个单位只能开设一个基本账户，统一核算预算内外收支。全面取消单位预算外资金过渡户，实行单位一个支出结算户的银行开户形式。4、清理财政供养人员，兜清预算编制底数。根据编委确定的单位5性质、机构级别、定编人数界定财政开支范围。根据各部门（单位）人事部门的花名册和会计部门的工资发放登记表，摸清单位实有人数、财政认账人数和离退休人数。根据教委招生计划等，摸清各类学校学生人数、教职员工人数等。根据控购和纪检部门确定的车辆、电话等编制数，摸清单位办公开支底数。5、健全基础数据库，实行编制资料档案化管理。配合编制部门，建立人员编制数据库，严格控制财政供养人员的增长。配合工资发放银行化，建立市直单位工资数据库，将年初预算核定到人。配合控购部门，建立公务用车数据库，对单位车辆，从车型、牌号到已行驶公里数、百公里油耗等一并登记建档，编制外的车辆不负担经费。配合主管部门，建立法规政策库，及时为编审工作提供政策咨询。6、完善编审程序，增强预算透明度。主要做法是：部门填报基本情况表和收支建议计划表，报财政部门；财政部门初步审核后，下达预算控制数。部门在控制数内调整收支预算，反馈意见；财政部门根据人大批准的预算，批复部门预算。（二）改革预算编制内容和形式1、改革编制组织形式，实行部门预算。健全预算内容，将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门。严格部门资质，凡是与财政直接发生经费领拨关系的一级预算会计单位，均作为预算管理的直接对象，财政将预算编制并批复到这些部门。减少中间环节，预算编制以部门为主体，从基层编起。财政对预算的审核和批复直接延伸到部门和基层单位，最大限度地减少主管部门在二次分配中扭曲预算政策、截留预算资金等问题的发生。改变以往财政内部各处室和有预算分配权的部门分别批复预算的办法，年初将各类财政性资金，由预算处会同其他部门，以一本预算的形式统一批复到部门。62、改革预算编制方法，实行零基预算。取消“基数加增长”的编制方法，按照支出标准和事项的轻重缓急重新测算每个部门、科目和款项的支出需求。对人员经费，实行编制经费双向控制办法，按照统一的工资政策，逐人核定；对正常办公经费，按照支出定额核定；对部门专项经费，根据经济发展规划和部门的事业发展计划，分类排队，视财力逐项核定，编制到项目。3、改革预算编制内容，实行综合预算。改变以往只编预算内经费预算的做法，全面编制综合财政预算，完整地反映预算内外财政收支状况。部门预算收入包括财政预算内经费拨款、罚没收入和行政性收费核拨收入、财政专户核拨资金和其它收入。预算支出依据开支标准，按照先个人经费、后公用经费、再专项支出的原则核定。4、改革预算编审方式，实行项目预算。改变以往对部门专项经费实行切块管理的办法，年初将专款细化落实到项目。由业务主管处牵头，根据部门事业发展规划和上级有关配套政策，对部门的项目支出需求进行论证、审核，按轻重缓急的顺序，分类排队，建立项目库。在此基础上，根据财力实际，按照先预算外、后预算内的原则，确定当年专项支出预算，除留下必须的配套资金外，全部落实到项目，批复到部门。（三）改革部门预算运行及监督机制1、建章立制，增强预算的严肃性。依照有关法律、法规，制订“部门预算运行程序”、“财政资金审批权限和程序”、“预算资金指标批复和管理办法”等程序和管理办法，对部门预算的编制、执行、调整、决算和监督进行系统的规定，以完善财政资金分配的权限和程序，严格预算约束，使部门预算的运行有章可循。2、推行集中支付和政府采购，实行资金统收统支。全面实行工资7发放银行化，进行规范的集中支付改革。深化政府采购改革，最大限度地做到政府采购预算、集中支付预算和部门项目预算的统一。3、健全监督机制，实现编制、执行和监督相分离。即预算机构负责预算编制；国库机构统一管理财政账户，负责预算内外资金的支付与预算的执行；业务主管机构负责项目资金的分配和部门财务的监督管理；监督和稽查机构统筹协调重大财政监督检查活动，并负责财政内部预算安排、资金审批和拨付等的日常监督。通过上述职能定位，将预算执行从预算机构和业务主管机构分离出来，最终形成了编制、执行、监督相对分离、相互制约的管理机制，强化了财政分配各环节的监督制衡，增强了源头治理的力度。（四）改革成效部门预算的确立和预算编制新机制的运行，不仅对提高预算管理的整体水平产生了很大促进作用，而且对财政乃至经济和社会各个方面都带来了积极的影响。总体看，它是进一步深化财政管理体制改革的重要举措，是从源头上预防和治理腐败的重要措施，增强了我国政府预算制度的科学性、完整性、公开性和法治性，并取得了阶段性成果:如建立了部门预算的基本框架;调整了预算编制的内容与范围，编制了综合财政预算;预算编制进一步细化到单位和项目；采取了零基预算的编制方法。具体看，它发挥了以下积极作用：1、推进了依法理财和民主理财。在新的预算编制机制下，预算论证的时间延长，参与的人员增加，人民代表大会对预算的审议更加具体，从而使预算的形成在程序上更加严格，预算的约束性和民主程度得到增强。2、推进了科学理财和规范理财。新的预算编制方法，使财政首先革了自身的命，将所有预算资金一次性分清，政府及财政部门不再拥8有以往趸大数、切大块、留有机动资金待执行中追加给部门的权力，使财政部门能在更高层次上理财，从制度和管理上起到了防止违规违纪问题发生的作用，促进了财政管理水平的提高。3、改进了预算管理手段。综合预算、零基预算、标准定额预算、项目预算等先进科学的预算编制方法的应用，强化了预算管理的手段，发挥出了预算管理在整个财政管理中的基础作用。4、提高了财政资源配置效率。科学编制方法的实施，有助于优化支出结构，科学安排财力，最大限度地发挥财政资金的使用效益。三、改革中存在的制约因素和不足从我国近几年部门预算改革情况来看，总体上是成功的，方向是正确的。然而，由于经济发展水平、现行管理体制、预算法治化程度以及现行利益分配格局等因素的影响，我国现行的部门预算改革的深化尚存在许多主、客观制约因素，致使部门预算在改革进程中还存在诸多不足。（一）主观制约因素主要表现为认识不统一。预算编制改革不仅是改革管理形式和方法，更重要的是对现有利益格局和资金管理权力的重新调整。从目前部门预算编制情况来看，由于思想认识上的障碍，部门预算的实施受到一定程度上的制约。1、由于少数领导和部门对部门预算的法律性和严肃性认识不到位，致使部门预算改革的彻底性还不到位：财政年初预留的待分配依然较多，部门在执