构建以流程控制为核心的内部控制和风险管理体系

构建以流程控制为核心的内部控制和风险管理体系国家开发投资公司（以下简称国投公司）是国资委所属的53家中央骨干企业之一，是国务院为推进投融资体制改革而出资设立的第一家国有投资控股公司。2002年，国投公司进一步深化改革，聘请咨询公司设计改革方案和流程，确定战略目标和业务选择，调整组织结构，改革人力资源管理体制，从2003年起实施流程管理，开展管理审计，构建以流程控制为核心的内部控制和风险管理体系。两年多的实践，国投公司建立并逐步完善了流程体系，通过流程的有效运行强化了对决策过程的控制，降低了决策风险，提高了投资效益。流程管理为国投公司的持续、快速、健康发展提供了有力的制度保障。一、流程管理的内涵和重要性流程是业务活动和管理活动过程中的实体性规定和程序性规定。以投资决策为例，所谓流程管理就是要构建并有效运行以流程控制为主的投资决策体系，具体来讲就是根据国投公司发展战略调整投资决策组织结构，制定投资指导原则，建立科学系统的投资决策流程，规范投资行为，通过投资项目的选择、评估、决策、实施与风险控制四个环节对投资决策进行程序控制，决定投资范围、投资时机、投资策略、投资成本等投资行为要素，由专设机构对决策过程和决策执行情况进行审计监督，以实现科学、高效的投资决策，确保国投公司战略目标的实现。从以流程控制为主的投资决策体系的实施效果来看，流程管理的重要意义体现在：投资决策管理是投资管理的重要组成部分，国投公司通过构建与实施以流程控制为主的投资决策体系，从管理方式和运行机制上为投资管理工作的科学化、规范化奠定了坚实的基础，显现出良好的效果。（一）基本形成了一套较为科学的投资决策体系国投公司规范和完善了项目投资决策的规则和程序，在项目投资决策中注重专家论证和项目评估，注重风险控制，将科学决策与民主决策有机地结合起来，构建了一套适合大型国有投资控股公司运作模式的投资决策体系，形成了投资决策机构、执行机构、监督机构相互协调、相互制约的工作机制，项目投资决策的成功率显著提高。自该体系实施以来，按照项目投资决策流程运作的投资项目进展顺利，效果良好，没有出现大的失误。2003年新批准投资的一批项目还实现了当年投资当年获利。（二）提高了决策效率，控制了决策风险由于项目投资决策流程对决策各阶段的工作要求做出了严格的规定，投资方案报总部后，职能部门必须在5个工作日内提交独立意见，从而提高了决策效率。由于在流程的各个关键环节都设置了风险控制措施，坚持责权利一致原则，落实岗位职责，严格问责制，决策参与者的主观能动性、员工的责任意识都明显增强，从而有利于控制决策风险，保障公司权益，实现国有资产的保值增值。（三）显现出一定的综合效益国投公司坚持突出主业、坚持流程、坚持投资指导原则，通过构建、实施投资决策体系，充分发挥国有资本的投资导向作用，大力开展以资源性、基础性产业为主的自主投资。国投公司财务状况持续改善，电力、煤炭、医药、汽零等项目持续盈利，其中电力、煤炭等主业的投资利润占到国投公司总利润的80%以上，实现了“二次创业”的良好开局。国投公司整体实力大大增强，呈现出良好的发展势头。二、流程的体系和框架从大类上划分，国投公司流程分为业务流程和管理流程。业务流程按照资本运作的三个阶段分为投资决策流程、监管流程、退出决策流程三个主流程及其相对应的子流程，其中，重大经营决策包含在监管流程中，子流程与主流程共同构成国投公司的业务流程体系。预算管理、人力资源管理、审计、档案、信息、规划等支持性管理活动的流程构成管理流程体系。投资决策流程是对投资业务活动过程的实体性规定和程序性规定，包括投资决策主流程和应急子流程及前期子流程。2005年6月，根据国家投资体制改革的变化，前期子流程合并入投资决策主流程，并根据核准制的要求，将投资决策主流程划分为核准类项目投资决策、非核准及并购类项目投资决策、业主招标类项目投标决策三种情况。退出决策流程是对退出投资业务活动过程的实体性规定和程序性规定，包括退出决策主流程和应急子流程。监管流程是对投资决策后项目管理和投资企业监管业务活动过程的实体性规定和程序性规定，包括项目管理流程（对投资决策后执行决策、建立项目企业、建设项目直到竣工投产的一系列业务活动的规定）、日常监管流程（以出资人身份对正常经营的投资企业的重大经营决策行使权利所作的国投公司内部实体性和程序性规定）及董事会流程（配合监管流程，对国投公司派出董事参加董事会，行使表决权等事项作出的国投公司内部规定）。与监管流程配套的管理规范还包括监控重点项目规定、重点项目月度调度制度、加强安全生产管理办法等。为适应流程管理的需要，国投公司调整了决策管理的组织机构，根据业务选择、投资决策和经营管理工作的需要，按照业务系统与支持系统分开、强化监管与服务的原则，重新整合了经营单位，调整了职能部门，建立了职责明确、适应流程控制需要的组织机构。图1：国投公司组织机构图将参与决策的机构按其在决策过程中的作用划分为决策机构、决策支持机构、决策方案实施机构和决策监控机构，各司其职，分工协作，相互制约。国投公司总部作为战略管理中心、决策中心和财务控制中心，负责战略管理、决策事项和监督检查决策实施情况；经营单位（子公司、投资部）作为经营管理中心，具体落实决策方案，对投资企业实行有效的监管。总裁办公会是国投公司的最高决策机构，实行总裁负责制，重大议题实行表决制，总裁有一票否决权。总裁办公会成员包括总裁和副总裁。三个职能部门和投资委员会是决策支持机构。三个职能部门的职责分别是：战略发展部从国投公司整体层面就战略匹配进行把关；计划财务部通过审核投资或退出方案的各项财务指标，就资金配置与财务风险的防范进行把关；法律事务部侧重于对法律风险的防范。投资委员会是总裁办公会下设的专门机构，由常设委员和专家委员组成，负责对重大项目投资进行评估。6名常设委员包括上述职能部门的负责人，以及特聘的3名外部专家，其它的专家委员来自于国投公司的专家库。国投公司聘请的外部专家都是相关领域的行业权威和资深专业人员，每届委员会外部专家的任期为2至3年，其成员由投资委员会办公室从经营单位和各部门推荐的人选中考察确定。决策通过的方案主要由上报方案的经营单位负责实施，国投公司总部有关职能部门负责相关事项的落实并提供相应的支持与服务。为加强对决策项目落实情况的监控，国投公司建立了信息反馈制度，经营单位每月、季度分别上报项目开发的进展情况和投资企业的经营情况，计划财务部负责收集和分析全公司新项目的开发进展和投资企业的经营情况，组织经营单位召开重点监控企业月度调度会、季度经营形势分析会，并将相关信息及时报告总裁办公会。监察审计部主要通过管理审计和财务审计，对投资和退出活动的全过程实施监控。三、重点流程介绍（一）投资决策流程是投资决策管理的主要流程。所有新项目投资、原有项目的整合或增资扩股决策，都必须遵守这一流程，通过项目选择、项目评估、项目决策三个程序实现流程控制。流程的执行过程从项目经理提出项目投资建议书开始，经营单位总经理批准投资立项后，随即成立投资方案小组，提出投资方案。战略发展部、计划财务部、法律事务部对投资方案分别进行评估，各自提出独立意见。经营单位总经理办公会综合考虑职能部门三份独立意见等因素，讨论决定推进决策程序后，由分管副总裁决定将投资方案提交总裁办公会决策，重大投资方案还要提请投资委员会进行评审，最后由总裁办公会批准投资方案，交付执行。图2：投资决策流程图图2是投资决策流程示意图，一个方框代表一个工作程序，在每一个工作环节都有相应的规范，要求进行尽职调查、开展综合分析与研究，与有关方面进行沟通等；箭头方向代表流程的走向，每一步都必须严格执行，从而保证了整个投资决策过程的有序运转，为科学决策提供了制度保障。国投公司开发的煤、电、港口等资源性、基础性项目大都建设周期长，是国家重点规划的项目。这类项目得到国家相关单位的批复、正式决策以前，就要对外签署合作协议、进行资源勘探及工程设计等大量重要的前期工作，需要投入一定的资金，否则就可能丧失进入项目的机会。投资前期工作子流程就是国投公司为进一步适应外部投资环境的变化，做好项目投资决策流程与国家基建项目审批程序的衔接而增设的子流程。前期工作完成后，则继续按项目投资决策流程执行。2005年6月，国投公司对投资决策流程进行了修改，前期子流程合并入投资决策主流程，同时，不再按新开发项目和增资项目划分主流程，而是根据核准制的要求，将投资决策主流程划分为核准类项目投资决策、非核准及并购类项目投资决策、业主招标类项目投标决策三种情况。（二）应急流程当经营单位遇到个别特别紧急的情况，需要对临时出现的项目投资机会及时做出决策时，就要启动决策应急流程，以适应瞬息万变的市场需要。在该项目的议题经过总裁办公会决策通过后，项目单位根据总裁办公会纪要精神执行，并在规定的时间内，按照正常的决策流程办理相关手续。2005年6月，国投公司在修改流程时，把应急流程的决策机构由总裁办公会放宽到总裁工作会，以加速应急事项的决策过程。（三）监管流程监管流程是对投资决策后项目管理和对投资企业进行日常监管的流程。国投公司通过委派董事、监事，督促投资企业建立合理的治理结构和运作机制，确保投资企业决策程序透明化，促进投资企业的业务发展，实现企业价值最大化，保证国投公司的股东权益。上述业务活动的开展，在国投公司内部都必须严格遵守监管流程的规定。监管流程规定：国投公司通过董事会、监事会、内部审计三条渠道实现对控股投资企业的监管。国投公司按照《公司法》和投资企业章程的规定，同时履行国投公司内部的有关程序，向投资企业推荐董事、监事、总经理人选，同时按照国投公司项目经理责任制的要求，确定项目的责任董事。经过法定程序当选的董事、监事，按照《公司法》规定的决策权限和监管内容，在投资企业董事会、监事会上发表经国投公司决策的体现国投公司立场的意见，通过公司治理结构实现对投资企业重大经营决策的影响和控制。每个项目确定若干名项目经理人员，其中一部分担任项目企业的董事、监事，全部项目经理人员组成该项目的项目组，统一由责任项目经理指挥，通过公司治理结构发表意见时，也要以责任项目经理为核心，保持口径一致，充分体现国投公司意图。监管流程对选派董事长、责任董事的程序和资格要求，以及相应的职责、考核奖励等事项作了明确规定，同时还规定了日常监管和通过董事会例行监管的基本内容和程序。监管流程同时要求国投公司审计部门加强对控股投资企业的内部审计，对合并报表的控股企业原则上要一年审计一次，必要时加大审计的力度和频率。从流程实施两年多的实践来看，对控股企业的内部审计不仅促进了项目经理严格按国投公司监管流程的要求履行管理项目和监管企业的职责，而且能够协助国投公司经营单位发现投资企业内部控制和风险管理以及公司治理方面存在的漏洞，提示管理层注意经营风险，及时采取措施防范风险、减少损失，维护股东权益。借助严格的流程管理，国投公司构建并逐步完善了以流程为核心的内部控制和风险管理体系，并根据公司战略的调整和组织结构的变革，持续进行管理创新和流程再造。从2003年初正式实施流程管理至今，先后补充、完善了投资决策前期子流程、应急子流程，同时出台了《投资指导原则》、重点企业监控办法等配套规章。2005年6月，根据国家投资体制改革和国有资产管理体制改革的重大变化，对流程作了比较大的修改，以适应外部环境和内部管理的需要。国投公司2003年提出了“二次创业，加快发展”的经营方针，公司进入了快速扩张时期。随着发展速度的加快，风险因素的累积也加快了速度，对国投公司风险管理的要求随之提高。结合公司发展的需要和国资委对中央企业的管理要求，国投公司及时开展了完善内部控制、加强风险管理的新的管理创新。目前正在积极努力，在更大规模、更大范围、系统化的流程再造基础上，建设“全面风险管理体系”，运用科学、高效的风险管理方法和工具，识别风险、管理风险，有效地化解风险，避免和减少损失，提高投资经营和资本运营的效率，更好地实现国有资产保值增值的经营目标。注：2004年国家开发投资公司《以流程控制为主的投资决策体系的构建与实施》荣获第