构建农村社会保障法律制度的探析

构建农村社会保障法律制度的探析摘要：社会保障是社会稳定和经济发展的重要保障，也是依法治国的重要环节。社会保障制度和社会保障立法有着不可分割的密切联系。社会保障立法既是社会保障的法律形式，也是构建社会保障制度体系的基础和依据。目前我国农村社会保障法律体系中还有很多立法空白亟待进行进一步的实践探索和研究。本文通过研究当前我国农村社会保障制度的现状和特征，分析了阻碍我国农村社会保障法律制度构建的可能因素，并提出了相关解决建议。关键词：农村;社会保障;法律制度实现“老有所养”是广大人民群众的热切期盼，也是社会保障的重要目标。根据党的十七大和十七届三中全会做出的决策部署，我们下大力气建立城乡社会养老保险制度。2009年下半年，国务院决定开展新型农村社会养老保险试点，2011年启动城镇居民社会养老保险试点。在我国，目前的社会保障制度在农村和城市的发展状况不均衡，甚至可以说是差距悬殊。城市内有比较完整的社会保障制度，然而在农村社会保障制度极其不完善。目前社会保障制度的情况与我国的法律规定的并不符合。因此，建立完善的农村社会保障制度就变得迫在眉睫，也是我国法律进程的必然趋势。一、我国农村社会保障概述农村社会保障制度是指通过国家立法所确定的农村社会保险、救济、补贴等为内容的一系列为农民生活基本权利提供保障的制度。我国农村社会保障体系主要包括四个方面的内容：一是农村社会保险，这是农村社会保障的核心，是较高层次的社会保障，包括养老、医疗、失业、工伤和计划生育等许多方面。现阶段，我国农民最迫切需要的社会保险主要是养老保险和医疗保险。二是农村社会救助，农村社会救助制度是国家及各种社会群体运用掌握的资金、实物、服务等手段，通过一定机构和专业人员，向农村中无生活来源、丧失工作能力者，向生活在“贫困线”或最低生活标准以下的个人和家庭，向农村中一时遭受严重自然灾害和不幸事故的遇难者，实施的一种社会保障制度，以使受救助者能继续生存下去。农村社会救助制度包括农村社会互助和农村社会救济两个方面。农村社会救济的对象主要是五保户、贫困户、残疾人以及其他困难群众。三是农村社会福利，农村社会福利是指为农村特殊对象和社区居民提供除社会救济和社会保险外的保障措施与公益性事业，其主要任务是保障孤、寡、老、弱、病、残者的基本生活，同时对这些特困群体提供生活方面的上门服务，并开展娱乐、康复等活动，逐步提高其生活水平。四是农村社会优抚，农村社会优抚是指优待、抚恤和安置农村退伍军人，以及对农村从军家属给予物质精神方面的补助。农村社会优抚是一项特殊的保障，已列入国家整个社会保障体系之中。[1]目前，我国农村的普遍情况是：农民的收入不固定或不稳定；居住分散，管理难度较大；农村经济发展很不平衡，交通相对不便，信息不够灵通，和城市差距较大。所以，建立农村社会保障法律制度，是一项十分复杂的社会系统工程，涉及面广，不可一蹴而就。完成这项系统工程，需要根据国情和农村自身的特点，整体规划，分类指导，分步实施，走“渐进式”发展的道路。二、我国农村社会保障法律制度的发展历程及特点我国农村社会保障首次纳入法制化进程的标志是1956年颁布的《高级农业合作社示范章程》，其中的规定农业合作社对缺乏劳动力或完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，建立了以保吃、保穿、保烧、保教、保葬等为内容的社会救济制度，形成了独具特色的农村五保供养制度的雏形。1991年，第一个针对农民的正式社会保障文件《农村社会养老保险基本办法》制定出来，进行了大规模的试点。农村合作医疗制度重新得到重视。1992年，民政部正式出台《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)，各地方政府纷纷根据本地区实际情况制定颁布有关农村社会养老保障的地方性法规和地方政府规章。1994年，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”，使中国特色的“五保”制度正式走上了规范化、法制化的轨道。2007年，根据国务院《关于在全国建立最低生活保障制度的通知》，各地制定了本地区的农村最低生活保障制度，保障救助对象最低层次的生活和特困户的基本生活。2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出要“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系”，为我国农村社会保障制度的发展和改革指明了方向。2009年，国务院下发《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》，新型农村社会养老保险制度正式启动。我国已有的《社会保障法》，在其中并没有详尽的介绍新农保，而城镇职工的社会保险却得到了法律的强大保障。目前，我国农村社会保障工作，只有《农村五保供养工作条例》这一部专门法规，其余工作停留在政策层面，尚未上升到法律法规高度，缺乏必要的法律依据和保证，致使现阶段农村社会保障工作的法制化、规范化水平不高。所以，有必要将新农保纳入合理的法律规范中，使新农保工作的进行有法可依。构建和完善农村社会保障法律制度，主要应体现以下特征:第一，法律关系多样化。农村社会保障主要是以保障农民基本生活为目的的政府行为，体现政府弥补市场失灵、优化资源配置等意图;同时为实现农村社会保障资金保值增值功能，保障资金实行市场化运作。因此，农村社会保障成为兼具“公”、“私”性质的活动。[2]由此农村社会保障法律制度也呈现出这一特征，即公、私法因素相互交织，行政、民商事法律关系相互融合。这些法律关系或各自独立存在，或纵横交错一起，成为相互统一的关系。第二，主体特定化、多元化。农村社会保障涉及到农民自己投保，农村集体组织办理社会保障，社会保障机构监督、运作、管理、确立农村社会保障，以及国家宏观调控等等，是一项关系到千家万户的复杂而系统的工程。因此，农村社会保障法律制度的主体呈现出多元化特征，包括了基金监督机构、基金经办机构、基金经营机构、参保农民、社会保障机构、农村集体组织、国家等。在法律规范中，这些主体全部都是特定的。三、构建农村社会保障法律制度存在的障碍农村社会保障制度在保障农民利益，促进农村经济发展，维护农村稳定等方面均起到了十分严重的作用。但是，随着农村经济的进一步发展，现有的社会保障制度的缺陷日益暴露出来。这主要体现在以下几个方面:（一）对农村社会保障立法的重要性和紧迫性认识不清由于法律知识的缺乏和社会保障意识的淡薄，大多错误的认为社会保障应完全是政府的责任，如果要求农民个人缴纳“过多”社会保障费用，那无疑是”乱收费’’。所以，农村社会保障法律制度的建设远远落后以城镇，跟不上形势的发展和时代的变迁。（二）农村社会保障资金不足财政投入是我国农村社会保障资金的主要来源。近些年来，国家虽然在不段加大这方面的投入，但由于其增长的速度远远赶不上物价上涨和通货膨胀，在我国农村，本应由社会共同承担的社会保障被转嫁到了集体或乡镇企业的身上，加重了集体或企业的负担，而且社会保障基金的户籍功能也难以得到充分发挥。（三）社会救助制度发展水平参差不齐我国农村社会救济制度发展水平参差不齐。西部地区极端贫困，不具备自我筹资的能力，虽有国家扶持，救助水平依然很低。在中部地区农村低保还没有建立起来，而东部地区已经基本形成完整的制度架构，有的地方还制定了省一级的政策文件。即使在已实行农村低保制度的地区之间也存在不小的差距。[3]（四）农村社会保障管理混乱长期以来,我国社会保障体系实行的是分部门分级管理体制。农村社会保险主要是社会养老保险和医疗保险(合作医疗),养老保险虽然由民政部门统一管理,但项目间仍然存在互不联系,各自为政的局面，导致了各个项目之间协调不好，各部门在社会保障的管理和决策中经常发生矛盾，互相扯皮，办事效率低下。四、完善我国农村社会保障法律制度的构想立法应立足于一定的价值取向，法的价值是指法律制度满足社会需要的积极意义。由于不同法律制度在调整对象、调整方法和功能方面的差异，导致其价值取向各有侧重。社会保障法律制度（农村社会保障制度是其组成部分）是宏观调控的一种重要手段，当市场竞争发生或可能发生经济风险时，社会保障将为社会营造安全环境。社会保障法律制度（包括农村社会保障制度）是经济法的部门法，它的经济法属性决定了其根本价值取向是追求社会公平。在立法框架上，全国可设计出“农村社会保障法”的总体框架，也可分别立法。完备的农村社会保障法律制度应主要包括农村最低生活救助保障、农村居民医疗与健康保障、农民养老保障、农村计划生育与母婴保健保障、农村救灾救济保障、农村优扶保障及农村集体或社区福利保障等几个方面。从当前农村的实际情况来看，在农村社会保障的各项法律制度建设中，应重点加强农村最低生活保障法律制度、农村医疗保险法律制度和农村养老保险法律制度的建设。具体而言：（一）建立农村最低生活保障法制，解决农民生存难问题农村最低生活保障法律制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活标准的农村贫困人口而建立的社会救济制度。建立农村最低生活保障法律制度不仅是建立农村社会救济制度的重大举措，而且也是使农村社会保障法制化的关键和当务之急。农村最低生活保障法律制度建立应注意科学地制定最低生活保障线标准；准确界定农村最低生活保障对象；合理筹集农村最低生活保障资金。（二）完善农村医疗保险法制建设，解决农民看病难问题医疗支出对患病农民来说，是一项巨大的经济负担，医疗保险是解决农民看病贵，看病难，保障农民健康的关键所在。建立新型农村合作医疗保险法律制度，必须要注意，首先要建立科学的农村合作医疗保险管理机构并选择合适的合作医疗保险管理模式；其次，明确参加合作医疗保险者的权利和义务；再次，对农村合作医疗保险基金的筹集、使用和管理应做出明确的规定。(三)加快农村养老保险法制建设，解决农民养老难问题目前，我国已经基本具备了农村养老保险法制建设的基本条件，建设社会主义新农村也要求我们着手建设农村养老保险法制建设。目前建立农村养老保险法律制度，必须注意，首先必须正确规定保险资金的筹集和缴纳方式；其次，必须建立科学的农村养老保险基金管理和营运机制；最后，必须建立解决养老保险争议的法律救济机制。[4](四)加强对农村社会保障的监管力度为有效加强地农村社会保障制度的监督,可由各界人士组成农村社会保障监督委员会,负责监督有关政策法规的制定,执行和资金收支运营等情况,防止农村社会保障资金被挤占和挪用。结语有关于农民社会保障制度的问题，是关系到中国经济发展、国民稳定的大事情。让农村社会保障制度有法可依，从“人治”过渡到“法治”，是中国社会主义法制建设的必然要求。全面地建设新农村社会保障制度的法制化，是势在必行的，只是时间的问题。应不断加快农村社会保障法制建设的步伐，让社会主义新农村的全体农民的自身权益得到保障。参考文献：[1]王伟．中国社会保障法律制度研究[M]．中国人民大学出版社．2008年版．[2]于长永.农村社会保障立法:价值、障碍与策略[J].农村经济,2010(10).[3]张锦洪，张仕权．农村新型社区建设及其农民社会保障问题研究［J］．兰州学刊，2011(2)．[4]宋义云.建立新农村社会保障法律制度的几点思考[J].法制与经济,2011(1).