构建区域合作协调机制促进长三角区域一体化

作者:李娜等构建区域合作协调机制促进长三角区域一体化2009年8月17日在全球化和区域一体化背景下，加强区域经济合作，是整个国民经济健康持续发展的一个重要条件，而建立一体化的区域合作机制是地区协调发展的高级形式[1]。从国内外区域合作的实践来看，区域合作与发展协调机制主要包括两种类型：一种是非制度化的协调机制；另一种是制度化的协调机制。并且，区域协调机制自身的发展是一个由松散型向紧密型、由非制度化到制度化的过程。区域制度合作主要以政府为主体，打破行政区经济壁垒，为区域一体化发展创造良好的制度环境。长江三角洲地区作为我国综合实力最强的区域之一，区域一体化进程进入新的关键时期，正由市场生产要素层面的自发合作发展转向体制与机制深度合作发展。国务院日前通过的《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》提出加强统筹、完善机制的措施要求，对于建立和完善长三角协调机制有重要的指导作用。构建长三角区域合作协调机制，创造公平、公正、公开的一体化发展环境，是从根本上打破以行政区经济为主体的发展模式，加快推进区域一体化进程的必要途径。一、国内外区域合作机制经验借鉴区域经济合作初创于20世纪50年代，经过60年代至80年代的探索，90年代在世界范围内蓬勃发展[2]。国际上发达城市群和区域基于自身优势和特色，探讨并实行了适合本区域特色的合作机制。如，欧盟一体化实质上是区域整合，共同治理的一种社会发展模式[3]。东亚地区区域合作是以三个东盟10+1次区域自由贸易区并列式发展的模式，实行协商对话式的区域合作机制[4][5]。同时，国内区域合作也不断加深，形成了泛珠三角以及环渤海经济发展圈等区域经济合作组织[6]。归结国内外区域合作协调机制经验，主要体现在以下几方面：第一，要有责任明确的区域合作或者协调的推进主体。不管是美国的大都市区之间的跨区域协调与合作，还是欧盟或者WTO国家间的合作，都有一个责任明确的推进主体，如美国的双城大都市区议会和波特兰大都市区政府等[7]。推进主体一般是综合性与专业性相结合的组织，如欧盟的欧洲委员会、欧盟部长委员会、欧洲中央银行、欧洲法院等。作为推动区域合作或者协调的组织和监督主体，推动区域合作和协调的不断开展。第二，要有分工和责任明确的推进传导组织机制。不管是紧凑的合作还是松散的合作，推进主体实施行动开展合作时，各地都有相应的配合行动主体与之衔接，从而保证区域合作与协调不断深入。如美国采取区域性权威协调组织、地方政府协会、专业机构相结合的合作形式。三者分工明确：区域性权威协调组织为解决单一地方政府无法解决的跨地区问题；地方政府协会具有半官方和松散型的特点，主要是通过利用市场化机制发挥协调功能；地方政府主要协调地方间的利益矛盾。第三，要有逻辑清晰的推进途径和明确的载体。无论是大都市区还是欧盟还是国内的泛珠、环渤海等合作，合作中都有逻辑清晰的推进途径或者机制，也就是说，合作的行动方式非常清楚，谁组织、谁实施、实施到什么程度、达到什么样的目标和结果、最后由谁来监督约束考核等等，都规定的十分明确，而且已经形成了比较完善的行动体系，同时，具体通过什么来贯彻实施，载体是谁也十分清楚。如，WTO的监督机制是依靠惩罚得以实现。所有WTO成员国都必须遵守非歧视原则、互惠原则、市场准入原则和公平竞争原则等四项原则，违背上述原则的行为会在WTO的制度框架内受到相对应的惩罚或制裁[8]。这些显然都极大地降低了协调和合作中的一些不必要的推诿与摩擦，有利地保障了区域合作的顺利进行。第四，要与区域发展实际紧密结合。国内外各区域合作协调机制的建立必须与区域的发展阶段及所处的宏观环境相协调，才能充分发挥协调功能。如，泛珠三角是以外向型经济为主要特征的经济发展模式，体制机制的建立就是以CEPA为契机，规划和建设工作围绕中国一东盟的关系为重点展开，进一步提升泛珠三角的国际化程度[9]。总之，美国、欧盟等发达国家的区域合作协调已经有着较长的历史，并且取得了较为成功的经验，总结和分析国际国内关于区域合作协调体制机制方面的经验，可以给长三角区域合作协调机制研究提供有益借鉴。二、长三角区域合作协调机制基本态势（一）长三角区域合作协调机制演化自改革开放以来，长三角区域经济持续快速发展，区域协调机制建设也不断向着制度化、规范化和法治化方向发展。具体可分为三个阶段：20世纪80年代的规划协调阶段。这个时期主要从1982年开始，其标志为上海经济区的建立，这是长三角经济圈概念的最早雏形。从联动体制看，由国务院成立上海经济区规划办公室为常设机构，其职能是通过调查研究地方政府的经济合作与共同发展，为中央对这一区域的经济发展提出建议，制订区域发展规划。上海经济区规划办公室先后建立了两省一市省市长会议制度、十市市长联席会议制度。在历次会议的推动下，先后确立交通、能源、外贸、技术改造和长江口、黄浦江和太湖综合治理等规划，提出了10大骨干工程。先后制订了《上海经济区发展战略纲要》和《上海经济区章程》。上海经济区合作开创了我国区域改革尝试，取得了一定成绩。但是受经济区与行政区矛盾限制，1988年上海经济区停止运行。20世纪90年代的要素合作阶段。这个时期从1992年开始，以倡议成立长江三角洲协作办（委）主任联席会议为标志。1997年升格为长江三角洲城市经济协调会，其职能为交流、研讨，密切沟通。这阶段突显浦东开发、开放带来的制度创新、产业集聚效应，加速上海产业链向周边延伸，打破行政壁垒，推进横向经济联合，促进区域间产业转移和市场开放等要素合作。自1997年至今，协调会设立的专题有科技、国企改革和资产重组、信息、世博经济与长江三角洲联动发展、港口、通关、人才、交通一卡通互通工程、诚信、教育等，以专题带动地方政府部门，共推区域合作。新世纪以来的制度合作阶段。以2001年两省一市常务副省（市）长参加的沪苏浙经济合作与发展座谈会为标志。2004年，沪苏浙两省一市主要领导进行高层磋商，召开两省一市省市长联席会议制度，共商长三角合作与交流大计。初步形成了高层领导沟通协商、座谈会明确任务、联络组综合协调、专题组推进落实的合作机制。这阶段协调内容以建立完善、高效的区域合作机制，保障区域经济健康合作与发展为目标。地方政府间通过平等磋商，以共赢为目的，大力展开制度对接与合作推动区域合作与发展。（二）长三角区域合作协调机制存在问题长三角协调机制在多年实践中取得了实质性进展，但也存在不少问题，严重地制约了长三角区域一体化的深化发展。归纳起来，主要有以下几个方面：区域协调组织机制不健全。目前，长三角区域合作已形成了省市长、副省市长、16城市以及各委办等多层次的合作机制，并取得了实质性进展。但各层次之间缺少良好的沟通和协调，例如，省市长层的重大决策尚未反映基层的具体工作建议，而各委办层还需进一步贯彻高层的重大建议。同时，对于由两省一市领导明确的平台建设与专题合作，缺乏强有力的组织保证和财政保障。区域协调方式比较简单。目前，长三角区域合作与管理仅靠松散的行政磋商，而缺乏必要的经济奖惩以及法制约束等多管齐下的措施。区域协调监管有待建立[10]。以有利于提升区域综合竞争力为导向的责任政府和服务政府的职能有待转型。深层次合作机制尚未形成。目前，长三角区域更多关注各地区易达成共同利益的合作机制，而区域生态、资源环境等共同管治的深层次机制尚未形成。区域补偿机制有待确定，环境信息共享机制不够完善，相邻区域环境应急和环境执法机制的正常化和规范化有待形成。缺少有效的约束和激励机制。缺乏兼顾横向区域经济合作的绩效考核，致使行政区经济与跨行政区经济产生矛盾时，往往跨行政区经济利益让位于行政区经济利益[11]。对于已确立的平台建设和合作专题的成效缺乏评估、激励与督促检查。三、构建长三角区域合作机制思路与建议（一）建立区域合作组织框架形成自上而下和自下而上相结合的长三角区域合作组织框架，由两省一市省市长联席会议、沪苏浙经济合作与发展座谈、16城市经济协调会和各委办会议组成。其中主要领导联席会负责统筹整个长三角区域经济、社会、文化等发展中的重大事宜及布局建设，审定一体化的长期发展规划与战略目标。座谈会起着承上启下，统筹兼顾的作用，负责落实主要领导座谈会议的跨区域、跨部门和跨级别的合作与协调工作。16城市经济协调会和各委办会议负责落实和执行跨区域合作的重大项目，并向座谈会提交跨区域合作预案。（二）设立长三角区域合作协调与发展基金由国家引导、两省一市为主设立长三角区域合作协调与发展基金，围绕主要领导联席会确定的重大议题确立长三角跨区域合作专项基金，用于长三角跨区域合作重大攻关和引导资金。并在区域合作中，以基金为抓手进行区域利益平衡和补偿，以建立在区域合作中产生的区域利益分享和补偿机制，实现区域深层次合作。（三）建立咨询委员会，形成多方利益诉求表达机制由两省一市相关领域专家、国务院有关部委、学者、企业和行业协会负责人以及其他特邀人员等组成长三角区域合作咨询委员会，为长三角区域合作提供重大决策咨询。并对区域合作重大问题提出可行性建议和利益评估，形成科学合理、多方利益诉求的表达机制。（四）建立监督和约束机制建议长三角区域各城市承诺提供区域内所有成员以市民待遇，合作方有权对合作项目全过程中任何有地方利益倾向的行为进行监督、质疑。将跨区域考核纳入各地区行政考核。规范和完善区域合作法律、法规，禁止企业在区域内的恶意垄断行为。（五）建立仲裁机制成立沪苏浙区域合作协调仲裁专业委员会，并制定《沪苏浙区域合作争议仲裁条例》。仲裁委员会负责对区域合作中任何地区、专业、行业的部门和机构不履行或者破坏协议的行为进行仲裁。经沪苏浙合作协调仲裁专业委员会仲裁审定，区域内各级政府有权对任何不履行或者破坏协议行为方实行措施限制。（作者单位：上海社会科学院，浙江省发展规划研究院）